Kontroll og humanitet – perspektiver på en ny flyktningpolitikk for Europa

Publisert i Morgenbladet 6. januar 2021
https://morgenbladet.no/ideer/2021/01/en-veiviser-til-hvordan-europeisk-flyktningpolitikk-kan-kombinere-kontroll-og

«Hva slags grenser trenger vi?». Dette er tittelen på en bok av sosiologen og diplomaten Gerald Knaus som kom ut i Tyskland tidligere i høst: Kan Europa sikre sine yttergrenser uten å ende opp som en festning? Hvordan sette en stopper for de brutale drukningene i Middelhavet, og samtidig sikre en regulert asylinnvandring i samsvar med internasjonal rett? Fins det løsninger med praktisk-politisk gjennomførbarhet? På EU-nivå har et fåtall land blokkert forsøk på nye felleseuropeiske løsninger. Kan EU-kommisjonens nylig fremlagte plan for reform av Europas asyl- og migrasjonsregime endre på den fastlåste situasjonen? Kan krisen i Morialeiren løses? Spørsmål som dette er bærende for Knaus’ bok. Siden flyktningkrisen 2015 har de i stor grad druknet i støyen fra en polarisert «innvandringsdebatt».

Gerald Knaus har 25 års erfaring fra håndtering av kriser i kjølvannet av krig, nød og flukt. Han spilte en avgjørende rolle i utformingen av den såkalte „Tyrkiaavtalen“ som EU og Tyrkia inngikk i mars 2016, og arbeidet i mange år i Sarajevo med tilbakeføring av fordrevne etter borgerkrigene på Balkan. Knaus leder i dag tenketanken «European Stability Intiative» (ESI) i Berlin. Mye av grunnlaget for Knaus’ bok er erfaringsgrunngrunnlaget han har ervervet gjennom sine mange oppdrag kloden rundt. Den er derfor også en slags reiseskildring – fra Sørøst-Asia til Karibia, fra Marokko til Nigeria og Gambia, fra Canada, Australia, Ukraina til andre verdenskrigs Sveits.

Morgenbladet 6. januar 2021

Boken kan beskrives som en verdiforankret veiviser til praktisk politikk. Et hovedelement er etablering av «vinn-vinn-modeller» – løsninger med felles nytte både for flyktningenes opprinnelses- og mottakerland. Knaus’ modell kan oppsummeres i noen få kjerneverdier. Viktigst av alt er erkjennelsen av at ethvert liv som går tapt i Middelhavet er et for mye. Sentralt er også verdsettingen av de internasjonale flyktningkonvensjonene som de umistelige sivilisatoriske goder de er – fundamentet for alt arbeid med sikring av rettighetene til mennesker på flukt fra krig, nød og forfølgelse. Samtidig er det for Knaus viktig å fastholde Europas rett til kontroll over egne grenser, og til ordnede systemer for mottak av flyktninger og migranter. Hovedregelen om plikt til retur til hjemlandene for asylsøkere som ikke oppfyller betingelsene for internasjonal beskyttelse etter flyktningkonvensjonene må ligge fast. Forutsetningen er rettsstatlig gjennomførte asylprosesser og garanti mot forfølgelse ved retur til opprinnelseslandet.  «Folk flest vil ha politikere som kan sette verdier og interesser i sammenheng, og som har både empati og kontroll som ledesnor», fastslår Knaus i bokens innledningskapittel.

Sentralt i boken står den irregulære migrasjonen fra Afrika og Asia til Europa, og i særlig grad den svært farlige flukten gjennom Saharaørkenen og over Middelhavet til Italia, Spania og Malta. I 2019 tok 102 000 mennesker seg irregulært over det østlige og vestlige Middelhavet til Europa, minst 1885 av dem druknet. På ferden fram til Middelhavets strender har et stort antall vært utsatt for vold og ran av krigsherrer, miltsledere og diktatorer. Er 1885 for mange, kunne redningsaksjonene vært mer effektive, ville det vært mulig å redusere antallet som la ut på de farefulle ferdene mot Europa? spør Knaus. Et tredobbelt «ja» er svaret.

Kraus bruker Ceuta og Melilla, de to spanske enklavene på Marokkos nordkyst, for å illustrere det dysfunksjonelle ved eksisterende asylrutiner og ved grensebeskyttelsesregimer basert på fysisk avskrekking alene. Rundt hver av de to enklavene er det bygget lag på lag med 6 meter høye piggtrådgjerder og meterdype graver. Har man kommet seg inn, vil man normalt bli overført til det spanske fastlandet for videre gjennomføring av asylprosessene. Hoveddelen av de som kommer seg over gjerdene, ofte med død eller alvorlige skader som følge, er unge menn fra vestafrikanske land, Gambia, Nigeria, Elfenbenskysten, Senegal m.fl. De kan ha gode grunner for flukt, men oppfyller i de færreste tilfellene betingelsene for innvilgelse av politisk asyl. Dårlige avtaleverk og manglende incentiver for samarbeid om retur får som konsekvens at det store flertall blir værende i Spania på ubestemt tid.

Hva om det hadde vært mulig å søke asyl på regulært vis ved grensegjerdene i Ceuta og Melilla, spør Knaus. Og hva om en med bistand fra EU-land med høy kompetanse i behandling av asylsøknader (Nederland, Tyskland) hadde kunnet organisere effektive og rettssikre asylprosesser på stedet, altså uten oversendelse til det spanske fastlandet? En avtale med transittlandet Marokko om samarbeid ved retur av avviste asylsøkere samt en avtaler mellom utvalgte EU-land og FNs flyktningorganisasjon (UNCHR) om mottak av årlige kvoter av anerkjente flyktninger fra Vest-Afrika, hadde kunnet resultert i en betydelig reduksjon av antallet personer som risikerer liv og helse ved piggtrådgjerdene i Ceuta og Melilla. Et pilotprosjekt for utprøving av 12-ukers rettssikre asylprosesser i Ceuta og Melilla, ville så kunnet danne mønster for etablering av lignende enheter ved andre hotspots langs EUs yttergrenser – Lesbos, Lampedusa, Korsika, Sicilia og Malta m.fl.

Felles for samarbeidsmodellene Knaus løfter fram er fokuset på partnerskap for felles nytte, og på pragmatiske og fleksible innfallsvinkler for å oppnå resultater. Når Knaus drøfter Marokkos mulige partnerskap i en avtale om retur av utreisepliktige, gjør han det i visshet om at samtaler mellom EU og Marokko om slike løsninger allerede pågår. Aktuelle motytelser overfor Marokko kan være alt fra bistand til oppbygging av egne asylsystemer og utvidede muligheter for legal arbeidsinnvandring til lettelser i visa-bestemmelsene. Knaus viser til Balkanlandene og Ukraina når han skal dokumentere sammenhengen mellom vellykket samarbeid om retur av utreisepliktige og graden av legale innreisemuligheter til EU.

Et av Knaus’ viktigste case er Gambia, et lite og fattig land med 2,1 mill. innbyggere i Vest-Afrika. Etter 22 år under den brutale diktatoren Yahya Jammeh fikk landet i 2017 en ny demokratisk regjering. En ødelagt økonomi og tiltagende vold og tortur i regimets siste år, resulterte i en regelrett eksodus av unge menn på flukt via Saharaørkenen, Libya og Middelhavet til øyene i Sør-Italia. Av de titusener som la på flukt i perioden 2014-2017 regner man med at opptil 1000 kan ha mistet livet på den farlige ferden fram til Italias strender. Store deler av den nye gambiske diasporaen har havnet i Tyskland, hvorav særlig mange i den sydvesttyske delstaten Baden-Württemberg. Mange har kommet inn i gode yrkes- og utdanningsløp, men et betydelig antall har også gjort seg bemerket på kriminalitetsstatistikkene, og særlig som narkodealere på gateplan i de større byene. Felles for dem alle er at utsiktene til innvilgelse av politisk asyl er små, og at det store flertall allerede har status som utreisepliktige. For de etterlatte i Gambia oppleves situasjonen dobbelt tragisk – på den ene siden traumaet ved tap av en kjær sønn, på den andre siden vissheten om at fremtiden i Europa for de som overlevde er så uviss som den er. Tyskland og EU på sin side opplever bestrebelsene på retur av de utreisepliktige som krevende og lite resultatgivende.

Gjennombruddet for en ny politikk kom i 2018. Etter initiativ fra delstatsregjeringen i Baden-Württemberg, og i samspill med forbundsregjeringen i Berlin, ble det i desember 2018 igangsatt forhandlinger med den nye demokratiske regjeringen i Gambia. Felles mål var stopp av den dødbringende irregulære flukten fra Gambia til Europa, økt samarbeid om retur av straffedømte og andre utreisepliktige og utviklingsperspektiver både for Gambia og gambiske borgere i diasporaen. I potten fra tysk side har flere tiltak vært i spill, herunder økning av antall studiestipender (DAAD-stipender), kvoter for legal arbeidsinnvandring og investeringer i det gambiske utdanningssystemet. Med Knaus selv i en rolle som rådgiver og forhandler var man vinteren 2020 kommet så langt at det fra gambiske myndigheter forelå en entydig viljeserklæring om videre samarbeid. Coronakrisen har satt videre fremdrift på vent.

Knaus’ hovedmål er en europeisk flyktningpolitikk som kombinerer kontroll og humanitet. Som alt nevnt er en nullvisjon for drukningene i Middelhavet et kjernepunkt. Dette kan oppnås gjennom mye sterkere koordinering av redningsaksjonene til grensestatene, Frontex og de private redningsskipene. Hindringene av sistnevntes arbeid må umiddelbart opphøre. Sentralt i Knaus’ modell står også etablering av opptakssentre ved EUs yttergrenser, som innen 12 uker kan gjennomføre asylprosesser etter flyktningkonvensjonenes rettsstandarder. Et tredje element er en koalisjon av stater som på frivillig basis er beredt til å ta i mot og bosette flyktninger med anerkjent rett på beskyttelse. Flere returavtaler etter Gambiamodellen og utbygging av samarbeid med tredjeland som Marokko og Tunisia er også viktige deler av byggverket.

Erfaringsmaterialet fra håndteringen av tidligere humanitære kriser er rikt, fra de vellykkede redningene av vietnamesiske båtflyktninger på slutten av 70-tallet til avtalen om redning av cubanske båtflyktninger i bytte mot legale kvoter for migrasjon som USA og Cuba inngikk i 1994. For den kyniske og «realistiske» betrakter vil det være lett å slutte at konsekvensene av Knaus’ reformpakke må bli styrking av de såkalte «pull»-effektene, at flere vil bli lokket ut på nye farefulle ferder når sannsynligheten for å komme seg velberget til fastlandet øker. Knaus er klokkeklar på at det her er han som står for realismen: det er større sannsynlighet for suksess gjennom «avskrekking» basert på vissheten om effektiv retur for de som ikke oppfyller kriteriene om asyl enn gjennom piggtrådgjerder, voldstrusler og risiko for drukningsdød.

Fordelingen av anerkjente flyktninger bør i følge Knaus kunne skje etter et kvoteprinsipp blant «en koalisjon av villige», med Tyskland, Frankrike og Benelux i spissen. Velger man å legge det canadiske måltallet for årlig bosetting av anerkjente flyktninger til grunn – 0,05% av befolkningen – vil det bety beskjedne belastninger for mottakslandene, for Tyskland et årlig tall på vel 60.000 inkl. nye søkere ved grensene og for Norge ikke stort mer enn de 3500-4000 kvoteflyktninger det i dag er enighet om å motta. Viktige partnere vil være byer og kommuner samt organisasjoner i sivilsamfunnet (kirker og frivillige organisasjoner) som har sagt seg villig til å overta fadderansvar for de nyankommede. Tilsvarende lister over mottaksvillige byer finnes i en rekke europeiske land. En øremerket EU-pott vil kunne bidra til finansieringen av ordningene.

Arbeidet med reform av Europas flyktning- og migrasjonspolitikk har stått i stampe siden flyktningkrisen høsten 2015. En av mange forklaringer er spinnet av mytologiseringer og halvsannheter som har fått spre seg via sosiale medier og inn i politikkens korridorer. En sentral del av flyktningdebattenes myteunivers er forestillingen om Afrika som et særlig truende «migrasjonsreservoir». Knaus dokumenterer gjennom sitt brede kildetilfang hvor mye av tallmaterialet bak disse fortellingene som er fantasiprodukter. Et interessant eksempel er Viktor Orban, som i sin «Tale til nasjonen» i februar 2018, hevdet at «..inntil 60 millioner afrikanere innen 2 år ville legge i vei mot Europa». Det reelle antallet afrikanere som kom seg til Europa via Middelhavet i løpet av 2019 var 0,06 mill. I de fem rekordårene fra 2014 til 2018 ankom det Italia ca. 650.000 afrikanere på irregulært vis. En vanlig feil i tallsjongleringene om det «afrikanske migrasjonstrykket» er også at det ses bort fra at hoveddelen av afrikanerne som i dag er bosatt i Europa har røtter i tidligere kolonier og protektorater, og har kommet hit på legalt vis. Å forklare flukt gjennom abstrakte migrasjonsfysiske modeller fører uansett galt avsted, hevder Knaus. Utbrudd av fluktbølger har nesten alltid spesifikke årsaker knyttet til konkrete hendelser og omstendigheter i det enkelte land og den enkelte landsby.

Fortellingene om migrasjonstrykk og flyktningkrise har resultert i forgiftning av debattklimaet, fryktsomme og taktisk agerende politikere og politisk handlingslammelse. Et eksempel er EUs problemer med å oppnå enighet om en felles asyl- og migrasjonspolitikk. En alvorligere og mer prekær konsekvens er blokkeringen av fornuftige løsninger på den humanitære krisen i Morialeiren – et åpent sår for de som må leve under forholdene der, men også for Europas selvbilde.

I Morialeiren lever det rundt 7500 mennesker, hvorav et stort antall barn, under kaotiske og langt på vei rettsløse tilstander i et slags europeisk flyktning-Guantanamo. For noen av barna foreligger det planer om evakuering, men de iverksettes kun i begrenset grad. «Årsaken er åpenbar», uttalte Knaus i et intervju med Deutschlandfunk tidligere i høst: «De elendige forholdene er bevisst strategi, menneskene i Moria er statister i et avskrekkingsdrama». Driverne bak strategien er dels greske myndigheter som, etter sammenbruddet av EU-Tyrkiaavtalen vinteren 2020, mener seg tvunget til å benytte bildene av elendigheten i Moria som advarsel til nye flyktninggrupper som planlegger flukt til Europa via Hellas, dels konglomeratet av politiske krefter som ønsker at menneskerettighetene og flyktningkonvensjonene skal opphøre ved Europas yttergrenser. Knaus’ svar på Moriakrisen kan leses direkte ut av verktøykassen i hans bok: Gjennomføring av reelle asylprosesser for samtlige Moriabeboere (evt. med bistand fra andre EU-land), gjenopptaking av forhandlinger med Tyrkia med sikte på fornying av «Tyrkiaavtalen», en «koalisjon av villige» under ledelse av Tyskland som i avstemning med Hellas tar på seg oppgaven med evakuering og avvikling av Morialeiren. Som forbilde fremholder Knaus den effektive evakueringen av de vietnamesiske båtflyktningene som i 1979 hadde strandet, og levde under kummerlige forhold, på flere malaysiske øyer – USA, Canada og Australia gikk i bresjen, andre land kom raskt etter.

EU-kommisjonen la tidligere i høst fram sitt forslag til en «Ny Migrasjonspakt» for unionen. Forslaget kom etter flere år med tautrekking, der særlig motstand fra Ungarn, Polen og de øvrige Visegradlandene mot nye mekanismer for fordeling av asylsøkerne har bidratt til blokkering. I det nye EU-forslaget er kvoteordninger og omfordelingsmekanismer bortfalt. Til gjengjeld skal EU-stater som nekter å bidra i det ordinære mottaket av flyktninger kunne overta ansvaret for gjennomføring av retur av en viss andel av asylsøkerne som har vedtak om utreiseplikt.   Et annet element er oppbygging av enheter for raske asylprosesser ved yttergrensene for søkere fra opprinnelsesland med lav sannsynlighet for innvilgelse av beskyttelse.   EU-kommisjonen foreslår også en ordning med finansiell belønning for stater som frivillig påtar seg mottak av omfordelte flyktninger. Det foreslås også noe større fleksibilitet i håndteringen av Dublinavtalens førstelandsprinsipp.

Ungarn og Polen var raskt ute med å avvise enhver deltagelse i arbeidet med uttransportering av avviste asylsøkere. Reaksjonen kom ikke uventet på Knaus, som i et intervju med Deutschlandfunk 27. september 2020 beskrev videre oppfølging av dette forslaget som «fullstendig spill av tid». De som ikke vil, kan ikke tvinges til det! Økt finansieringsansvar for de ikke-samarbeidende statene vil være et bedre alternativ. I følge Knaus skyldes problemene med tilbakeføring av avviste asylsøkere langt mer at samarbeidet med opprinnelseslandene er for dårlig utviklet enn mangel på EU-stater som vil bidra i arbeidet med returene. Knaus er positiv til forslaget om raske rettssikre asylprosesser ved yttergrensene, men finner det feilslått å begrense disse til personer med svake utsikter til innvilgelse av søknadene. Tid er en kritisk faktor for å unngå at nye Moria’er oppstår, og det gjelder enten søkerne får vedtak om opphold eller blir utreisepliktige.

De strategisk overordnede spørsmålene en koalisjonen av villige må stille seg er i følge Knaus: Hvilke regler og verdier trenger man for å sikre at menneskeverdet ikke tråkkes på ved Europas yttergrenser, hvordan kan man i samspill med opprinnelseslandene redusere omfanget av irregulær migrasjon? Det pragmatiske, realistiske og resultatorienterte ved Knaus’ program slår her tydelig inn: Tyskland, i samarbeid med Hellas, Italia, Spania og Malta, har en selvstendig interesse av at asylprosessene effektiviseres og at det er fremdrift i samarbeidet med opprinnelseslandene. Dette gjelder uavhengig av om EU klarer å enes om sin nye pakt.

Flyktningkrisen høsten 2015 ble et vannskille i de europeiske debattene om migrasjon og asyl. Gerald Knaus beskriver selv Tyskland høsten 2015 som et gyllent øyeblikk – «eine Sternstunde» – i det tyske sivilsamfunnets historie. Det var også en stresstest for forvaltningen og for de politiske institusjonene. Testen ble bestått.  Samtidig ble høsten 2015 begynnelsen på en lang periode med polarisering og lagerkamp i det offentlige ordskiftet om flyktning- og migrasjonspolitikken. I stedet for fokus på flyktningpolitikken som rettslig og humanitær utfordring fikk man tilspissing og kulturkamp.  Gerald Knaus bok kan godt leses som en kamperklæring mot de siste fem årenes ørkenvandring – et stridsskrift for nedkjøling og sakliggjøring av et betent debattfelt. I fokus står det praktisk mulige, i bunn ligger verdiene som (fortsatt) gjør Europa til Europa. Les den gjerne som en invitasjon til mer hverdag i asyl- og migrasjonspolitikken.



Hva synes du?

Fyll inn i feltene under, eller klikk på et ikon for å logge inn:

WordPress.com-logo

Du kommenterer med bruk av din WordPress.com konto. Logg ut /  Endre )

Google-bilde

Du kommenterer med bruk av din Google konto. Logg ut /  Endre )

Twitter-bilde

Du kommenterer med bruk av din Twitter konto. Logg ut /  Endre )

Facebookbilde

Du kommenterer med bruk av din Facebook konto. Logg ut /  Endre )

Kobler til %s