Det har de siste dagene pågått en rekke diskusjoner om krisetilstanden i grenseområdene mellom Hviterussland og Polen. Spørsmålene har bl.a. dreid seg om Polens forpliktelser i henhold til flyktningkonvensjonene og til gjeldende EU-regelverk, parallellene til fluktsituasjonene øst og vest i Middelhavet og om Europas og EUs handlingsmuligheter på kort og på lang sikt.
Foto: dpa
Krisesituasjonen har sin hovedforklaring i det kyniske maktspillet til to regimer – det ene et diktatur, det andre et EU-medlem som lenge har vaklet i forhold til flere av unionens grunnverdier – som har alt annet enn de flyktende menneskenes ve og vel som sin bekymring. Men krisen er også skapt av den felleseuropeiske fortellingen om flyktende mennesker som «uønsket» og som «trussel», og av et EU etter 6 år som ikke har evnet å etablere rettssikre prosesser for mottak og viderefordeling av asylsøkere som ankommer unionens yttergrenser. Noen punkter til nevnte diskusjon:
1) Polen er som alle Dublinstater forpliktet til å «foreta prøving av alle søknader om internasjonal beskyttelse som stilles av tredjestatstilhørende eller statsløse på en medlemsstats territorium, inklusive ved grensen eller i transittsonen» (Dublin-III, § 3). Selv om situasjonen er ekstrem og spesiell, er push-backs av det slaget vi ser ved grensen nå ikke i samsvar med de forpliktelsene Polen har tatt på seg gjennom Dublin-forordningene.
2) Den greske og italienske regjeringens push-backs mot båtflyktninger øst og vest i Middelhavet kan ikke uten videre sammenlignes med det som skjer ved den polsk-hviterussiske grensen, men formålet er det samme: forhindre flyktende fra å prøve retten til politisk asyl i henhold til konvensjoner Europa og aktuelle stater har forpliktet seg på.
3) EU har en suveren rett til å forsvare sine yttergrenser, men de har ikke rett til å fysisk forhindre at flyktende som ankommer grensene får prøvd sine saker i henhold til gjeldende konvensjoner. EU-landene har også full rett til å returnere søkere som etter rettssikre prosesser har fått vedtak om at betingelsene for politisk asyl ikke er oppfylt. Forutsetningen er at ikke søkerne risikerer ny forfølgelse ved retur.
4) Det fins i dag gode konsepter for en europeisk flyktning- og migrasjonspolitikk som kombinerer grensesikring, bærekraftig innvandring og ivaretakelse av hovedprinsippene i de internasjonale flyktningtraktatene. Et av dem er presentert i Gerald Knaus’ bok «Welche Grenzen brauchen wir?» (2020). Sosiologen og tenketanklederen Knaus, i sin tid hovedarkitekten bak den såkalte „Tyrkiaavtalen“, fokuserer bl.a. på utvikling av vinn-vinn-modeller i samarbeidet med opprinnelsesland og tredjeland om retur av personer som ikke oppfyller grunnlaget for politisk asyl. For opprinnelseslandene kan potten bl.a. innbefatte lettelser i visabestemmelser, utdanningsplasser og kvoter for legal arbeidsinnvandring. Jeg hadde for knapt et år siden en lengre omtale av boken i et essay i Morgenbladet (se link). Den som er på let etter «løsninger» kan være tjent med å lese denne teksten.
5) Gjennomslaget for slike løsninger blokkeres dels av EUs østeuropeiske medlemsstater, med Polen og Ungarn i front, dels av fryktsomme og taktisk agerende politikere i de øvrige medlemslandene. Europas stater bekjenner seg i festtaler til prinsippene i de internasjonale flyktningkonvensjonene, men blokkerer i sin politiske praksis at de settes ut i livet. Som vist i en nylig bok av SPD-veteranen og den emeritterte statsvitenskapsprofessoren Gesine Schwan, «Europa versagt» (2021), har Europa på denne måten viklet seg inn i dype politisk-moralske selvmotsigelser.
6) EU-kommisjonen la høsten 2020 fram et nytt forslag til fordelings- og finansieringsmodell for asylsøkere i EU-området. Også dette synes å strande på motstand fra flere av de øst-europeiske statene. En vei ut av uføret kan ligge i en «koalisjon av villige», en modell med 6-8 EU-stater som på egen hånd etablerer et samarbeid om mottak, asylbehandling og integrering av flyktninger i EU-området.
«Hva slags grenser trenger vi?». Dette er tittelen på en bok av sosiologen og diplomaten Gerald Knaus som kom ut i Tyskland tidligere i høst: Kan Europa sikre sine yttergrenser uten å ende opp som en festning? Hvordan sette en stopper for de brutale drukningene i Middelhavet, og samtidig sikre en regulert asylinnvandring i samsvar med internasjonal rett? Fins det løsninger med praktisk-politisk gjennomførbarhet? På EU-nivå har et fåtall land blokkert forsøk på nye felleseuropeiske løsninger. Kan EU-kommisjonens nylig fremlagte plan for reform av Europas asyl- og migrasjonsregime endre på den fastlåste situasjonen? Kan krisen i Morialeiren løses? Spørsmål som dette er bærende for Knaus’ bok. Siden flyktningkrisen 2015 har de i stor grad druknet i støyen fra en polarisert «innvandringsdebatt».
Gerald Knaushar 25 års erfaring fra håndtering av kriser i kjølvannet av krig, nød og flukt. Han spilte en avgjørende rolle i utformingen av den såkalte „Tyrkiaavtalen“ som EU og Tyrkia inngikk i mars 2016, og arbeidet i mange år i Sarajevo med tilbakeføring av fordrevne etter borgerkrigene på Balkan. Knaus leder i dag tenketanken «European Stability Intiative» (ESI) i Berlin. Mye av grunnlaget for Knaus’ bok er erfaringsgrunngrunnlaget han har ervervet gjennom sine mange oppdrag kloden rundt. Den er derfor også en slags reiseskildring – fra Sørøst-Asia til Karibia, fra Marokko til Nigeria og Gambia, fra Canada, Australia, Ukraina til andre verdenskrigs Sveits.
Morgenbladet 6. januar 2021
Boken kan beskrives som en verdiforankret veiviser til praktisk politikk. Et hovedelement er etablering av «vinn-vinn-modeller» – løsninger med felles nytte både for flyktningenes opprinnelses- og mottakerland. Knaus’ modell kan oppsummeres i noen få kjerneverdier. Viktigst av alt er erkjennelsen av at ethvert liv som går tapt i Middelhavet er et for mye. Sentralt er også verdsettingen av de internasjonale flyktningkonvensjonene som de umistelige sivilisatoriske goder de er – fundamentet for alt arbeid med sikring av rettighetene til mennesker på flukt fra krig, nød og forfølgelse. Samtidig er det for Knaus viktig å fastholde Europas rett til kontroll over egne grenser, og til ordnede systemer for mottak av flyktninger og migranter. Hovedregelen om plikt til retur til hjemlandene for asylsøkere som ikke oppfyller betingelsene for internasjonal beskyttelse etter flyktningkonvensjonene må ligge fast. Forutsetningen er rettsstatlig gjennomførte asylprosesser og garanti mot forfølgelse ved retur til opprinnelseslandet. «Folk flest vil ha politikere som kan sette verdier og interesser i sammenheng, og som har både empati og kontroll som ledesnor», fastslår Knaus i bokens innledningskapittel.
Sentralt i boken står den irregulære migrasjonen fra Afrika og Asia til Europa, og i særlig grad den svært farlige flukten gjennom Saharaørkenen og over Middelhavet til Italia, Spania og Malta. I 2019 tok 102 000 mennesker seg irregulært over det østlige og vestlige Middelhavet til Europa, minst 1885 av dem druknet. På ferden fram til Middelhavets strender har et stort antall vært utsatt for vold og ran av krigsherrer, miltsledere og diktatorer. Er 1885 for mange, kunne redningsaksjonene vært mer effektive, ville det vært mulig å redusere antallet som la ut på de farefulle ferdene mot Europa? spør Knaus. Et tredobbelt «ja» er svaret.
Kraus bruker Ceuta og Melilla, de to spanske enklavene på Marokkos nordkyst, for å illustrere det dysfunksjonelle ved eksisterende asylrutiner og ved grensebeskyttelsesregimer basert på fysisk avskrekking alene. Rundt hver av de to enklavene er det bygget lag på lag med 6 meter høye piggtrådgjerder og meterdype graver. Har man kommet seg inn, vil man normalt bli overført til det spanske fastlandet for videre gjennomføring av asylprosessene. Hoveddelen av de som kommer seg over gjerdene, ofte med død eller alvorlige skader som følge, er unge menn fra vestafrikanske land, Gambia, Nigeria, Elfenbenskysten, Senegal m.fl. De kan ha gode grunner for flukt, men oppfyller i de færreste tilfellene betingelsene for innvilgelse av politisk asyl. Dårlige avtaleverk og manglende incentiver for samarbeid om retur får som konsekvens at det store flertall blir værende i Spania på ubestemt tid.
Hva om det hadde vært mulig å søke asyl på regulært vis ved grensegjerdene i Ceuta og Melilla, spør Knaus. Og hva om en med bistand fra EU-land med høy kompetanse i behandling av asylsøknader (Nederland, Tyskland) hadde kunnet organisere effektive og rettssikre asylprosesser på stedet, altså uten oversendelse til det spanske fastlandet? En avtale med transittlandet Marokko om samarbeid ved retur av avviste asylsøkere samt en avtaler mellom utvalgte EU-land og FNs flyktningorganisasjon (UNCHR) om mottak av årlige kvoter av anerkjente flyktninger fra Vest-Afrika, hadde kunnet resultert i en betydelig reduksjon av antallet personer som risikerer liv og helse ved piggtrådgjerdene i Ceuta og Melilla. Et pilotprosjekt for utprøving av 12-ukers rettssikre asylprosesser i Ceuta og Melilla, ville så kunnet danne mønster for etablering av lignende enheter ved andre hotspots langs EUs yttergrenser – Lesbos, Lampedusa, Korsika, Sicilia og Malta m.fl.
Felles for samarbeidsmodellene Knaus løfter fram er fokuset på partnerskap for felles nytte, og på pragmatiske og fleksible innfallsvinkler for å oppnå resultater. Når Knaus drøfter Marokkos mulige partnerskap i en avtale om retur av utreisepliktige, gjør han det i visshet om at samtaler mellom EU og Marokko om slike løsninger allerede pågår. Aktuelle motytelser overfor Marokko kan være alt fra bistand til oppbygging av egne asylsystemer og utvidede muligheter for legal arbeidsinnvandring til lettelser i visa-bestemmelsene. Knaus viser til Balkanlandene og Ukraina når han skal dokumentere sammenhengen mellom vellykket samarbeid om retur av utreisepliktige og graden av legale innreisemuligheter til EU.
Et av Knaus’ viktigste case er Gambia, et lite og fattig land med 2,1 mill. innbyggere i Vest-Afrika. Etter 22 år under den brutale diktatoren Yahya Jammeh fikk landet i 2017 en ny demokratisk regjering. En ødelagt økonomi og tiltagende vold og tortur i regimets siste år, resulterte i en regelrett eksodus av unge menn på flukt via Saharaørkenen, Libya og Middelhavet til øyene i Sør-Italia. Av de titusener som la på flukt i perioden 2014-2017 regner man med at opptil 1000 kan ha mistet livet på den farlige ferden fram til Italias strender. Store deler av den nye gambiske diasporaen har havnet i Tyskland, hvorav særlig mange i den sydvesttyske delstaten Baden-Württemberg. Mange har kommet inn i gode yrkes- og utdanningsløp, men et betydelig antall har også gjort seg bemerket på kriminalitetsstatistikkene, og særlig som narkodealere på gateplan i de større byene. Felles for dem alle er at utsiktene til innvilgelse av politisk asyl er små, og at det store flertall allerede har status som utreisepliktige. For de etterlatte i Gambia oppleves situasjonen dobbelt tragisk – på den ene siden traumaet ved tap av en kjær sønn, på den andre siden vissheten om at fremtiden i Europa for de som overlevde er så uviss som den er. Tyskland og EU på sin side opplever bestrebelsene på retur av de utreisepliktige som krevende og lite resultatgivende.
Gjennombruddet for en ny politikk kom i 2018. Etter initiativ fra delstatsregjeringen i Baden-Württemberg, og i samspill med forbundsregjeringen i Berlin, ble det i desember 2018 igangsatt forhandlinger med den nye demokratiske regjeringen i Gambia. Felles mål var stopp av den dødbringende irregulære flukten fra Gambia til Europa, økt samarbeid om retur av straffedømte og andre utreisepliktige og utviklingsperspektiver både for Gambia og gambiske borgere i diasporaen. I potten fra tysk side har flere tiltak vært i spill, herunder økning av antall studiestipender (DAAD-stipender), kvoter for legal arbeidsinnvandring og investeringer i det gambiske utdanningssystemet. Med Knaus selv i en rolle som rådgiver og forhandler var man vinteren 2020 kommet så langt at det fra gambiske myndigheter forelå en entydig viljeserklæring om videre samarbeid. Coronakrisen har satt videre fremdrift på vent.
Knaus’ hovedmål er en europeisk flyktningpolitikk som kombinerer kontroll og humanitet. Som alt nevnt er en nullvisjon for drukningene i Middelhavet et kjernepunkt. Dette kan oppnås gjennom mye sterkere koordinering av redningsaksjonene til grensestatene, Frontex og de private redningsskipene. Hindringene av sistnevntes arbeid må umiddelbart opphøre. Sentralt i Knaus’ modell står også etablering av opptakssentre ved EUs yttergrenser, som innen 12 uker kan gjennomføre asylprosesser etter flyktningkonvensjonenes rettsstandarder. Et tredje element er en koalisjon av stater som på frivillig basis er beredt til å ta i mot og bosette flyktninger med anerkjent rett på beskyttelse. Flere returavtaler etter Gambiamodellen og utbygging av samarbeid med tredjeland som Marokko og Tunisia er også viktige deler av byggverket.
Erfaringsmaterialet fra håndteringen av tidligere humanitære kriser er rikt, fra de vellykkede redningene av vietnamesiske båtflyktninger på slutten av 70-tallet til avtalen om redning av cubanske båtflyktninger i bytte mot legale kvoter for migrasjon som USA og Cuba inngikk i 1994. For den kyniske og «realistiske» betrakter vil det være lett å slutte at konsekvensene av Knaus’ reformpakke må bli styrking av de såkalte «pull»-effektene, at flere vil bli lokket ut på nye farefulle ferder når sannsynligheten for å komme seg velberget til fastlandet øker. Knaus er klokkeklar på at det her er han som står for realismen: det er større sannsynlighet for suksess gjennom «avskrekking» basert på vissheten om effektiv retur for de som ikke oppfyller kriteriene om asyl enn gjennom piggtrådgjerder, voldstrusler og risiko for drukningsdød.
Fordelingen av anerkjente flyktninger bør i følge Knaus kunne skje etter et kvoteprinsipp blant «en koalisjon av villige», med Tyskland, Frankrike og Benelux i spissen. Velger man å legge det canadiske måltallet for årlig bosetting av anerkjente flyktninger til grunn – 0,05% av befolkningen – vil det bety beskjedne belastninger for mottakslandene, for Tyskland et årlig tall på vel 60.000 inkl. nye søkere ved grensene og for Norge ikke stort mer enn de 3500-4000 kvoteflyktninger det i dag er enighet om å motta. Viktige partnere vil være byer og kommuner samt organisasjoner i sivilsamfunnet (kirker og frivillige organisasjoner) som har sagt seg villig til å overta fadderansvar for de nyankommede. Tilsvarende lister over mottaksvillige byer finnes i en rekke europeiske land. En øremerket EU-pott vil kunne bidra til finansieringen av ordningene.
Arbeidet med reform av Europas flyktning- og migrasjonspolitikk har stått i stampe siden flyktningkrisen høsten 2015. En av mange forklaringer er spinnet av mytologiseringer og halvsannheter som har fått spre seg via sosiale medier og inn i politikkens korridorer. En sentral del av flyktningdebattenes myteunivers er forestillingen om Afrika som et særlig truende «migrasjonsreservoir». Knaus dokumenterer gjennom sitt brede kildetilfang hvor mye av tallmaterialet bak disse fortellingene som er fantasiprodukter. Et interessant eksempel er Viktor Orban, som i sin «Tale til nasjonen» i februar 2018, hevdet at «..inntil 60 millioner afrikanere innen 2 år ville legge i vei mot Europa». Det reelle antallet afrikanere som kom seg til Europa via Middelhavet i løpet av 2019 var 0,06 mill. I de fem rekordårene fra 2014 til 2018 ankom det Italia ca. 650.000 afrikanere på irregulært vis. En vanlig feil i tallsjongleringene om det «afrikanske migrasjonstrykket» er også at det ses bort fra at hoveddelen av afrikanerne som i dag er bosatt i Europa har røtter i tidligere kolonier og protektorater, og har kommet hit på legalt vis. Å forklare flukt gjennom abstrakte migrasjonsfysiske modeller fører uansett galt avsted, hevder Knaus. Utbrudd av fluktbølger har nesten alltid spesifikke årsaker knyttet til konkrete hendelser og omstendigheter i det enkelte land og den enkelte landsby.
Fortellingene om migrasjonstrykk og flyktningkrise har resultert i forgiftning av debattklimaet, fryktsomme og taktisk agerende politikere og politisk handlingslammelse. Et eksempel er EUs problemer med å oppnå enighet om en felles asyl- og migrasjonspolitikk. En alvorligere og mer prekær konsekvens er blokkeringen av fornuftige løsninger på den humanitære krisen i Morialeiren – et åpent sår for de som må leve under forholdene der, men også for Europas selvbilde.
I Morialeiren lever det rundt 7500 mennesker, hvorav et stort antall barn, under kaotiske og langt på vei rettsløse tilstander i et slags europeisk flyktning-Guantanamo. For noen av barna foreligger det planer om evakuering, men de iverksettes kun i begrenset grad. «Årsaken er åpenbar», uttalte Knaus i et intervju med Deutschlandfunk tidligere i høst: «De elendige forholdene er bevisst strategi, menneskene i Moria er statister i et avskrekkingsdrama». Driverne bak strategien er dels greske myndigheter som, etter sammenbruddet av EU-Tyrkiaavtalen vinteren 2020, mener seg tvunget til å benytte bildene av elendigheten i Moria som advarsel til nye flyktninggrupper som planlegger flukt til Europa via Hellas, dels konglomeratet av politiske krefter som ønsker at menneskerettighetene og flyktningkonvensjonene skal opphøre ved Europas yttergrenser. Knaus’ svar på Moriakrisen kan leses direkte ut av verktøykassen i hans bok: Gjennomføring av reelle asylprosesser for samtlige Moriabeboere (evt. med bistand fra andre EU-land), gjenopptaking av forhandlinger med Tyrkia med sikte på fornying av «Tyrkiaavtalen», en «koalisjon av villige» under ledelse av Tyskland som i avstemning med Hellas tar på seg oppgaven med evakuering og avvikling av Morialeiren. Som forbilde fremholder Knaus den effektive evakueringen av de vietnamesiske båtflyktningene som i 1979 hadde strandet, og levde under kummerlige forhold, på flere malaysiske øyer – USA, Canada og Australia gikk i bresjen, andre land kom raskt etter.
EU-kommisjonen la tidligere i høst fram sitt forslag til en «Ny Migrasjonspakt» for unionen. Forslaget kom etter flere år med tautrekking, der særlig motstand fra Ungarn, Polen og de øvrige Visegradlandene mot nye mekanismer for fordeling av asylsøkerne har bidratt til blokkering. I det nye EU-forslaget er kvoteordninger og omfordelingsmekanismer bortfalt. Til gjengjeld skal EU-stater som nekter å bidra i det ordinære mottaket av flyktninger kunne overta ansvaret for gjennomføring av retur av en viss andel av asylsøkerne som har vedtak om utreiseplikt. Et annet element er oppbygging av enheter for raske asylprosesser ved yttergrensene for søkere fra opprinnelsesland med lav sannsynlighet for innvilgelse av beskyttelse. EU-kommisjonen foreslår også en ordning med finansiell belønning for stater som frivillig påtar seg mottak av omfordelte flyktninger. Det foreslås også noe større fleksibilitet i håndteringen av Dublinavtalens førstelandsprinsipp.
Ungarn og Polen var raskt ute med å avvise enhver deltagelse i arbeidet med uttransportering av avviste asylsøkere. Reaksjonen kom ikke uventet på Knaus, som i et intervju med Deutschlandfunk 27. september 2020 beskrev videre oppfølging av dette forslaget som «fullstendig spill av tid». De som ikke vil, kan ikke tvinges til det! Økt finansieringsansvar for de ikke-samarbeidende statene vil være et bedre alternativ. I følge Knaus skyldes problemene med tilbakeføring av avviste asylsøkere langt mer at samarbeidet med opprinnelseslandene er for dårlig utviklet enn mangel på EU-stater som vil bidra i arbeidet med returene. Knaus er positiv til forslaget om raske rettssikre asylprosesser ved yttergrensene, men finner det feilslått å begrense disse til personer med svake utsikter til innvilgelse av søknadene. Tid er en kritisk faktor for å unngå at nye Moria’er oppstår, og det gjelder enten søkerne får vedtak om opphold eller blir utreisepliktige.
De strategisk overordnede spørsmålene en koalisjonen av villige må stille seg er i følge Knaus: Hvilke regler og verdier trenger man for å sikre at menneskeverdet ikke tråkkes på ved Europas yttergrenser, hvordan kan man i samspill med opprinnelseslandene redusere omfanget av irregulær migrasjon? Det pragmatiske, realistiske og resultatorienterte ved Knaus’ program slår her tydelig inn: Tyskland, i samarbeid med Hellas, Italia, Spania og Malta, har en selvstendig interesse av at asylprosessene effektiviseres og at det er fremdrift i samarbeidet med opprinnelseslandene. Dette gjelder uavhengig av om EU klarer å enes om sin nye pakt.
Flyktningkrisen høsten 2015 ble et vannskille i de europeiske debattene om migrasjon og asyl. Gerald Knaus beskriver selv Tyskland høsten 2015 som et gyllent øyeblikk – «eine Sternstunde» – i det tyske sivilsamfunnets historie. Det var også en stresstest for forvaltningen og for de politiske institusjonene. Testen ble bestått. Samtidig ble høsten 2015 begynnelsen på en lang periode med polarisering og lagerkamp i det offentlige ordskiftet om flyktning- og migrasjonspolitikken. I stedet for fokus på flyktningpolitikken som rettslig og humanitær utfordring fikk man tilspissing og kulturkamp. Gerald Knaus bok kan godt leses som en kamperklæring mot de siste fem årenes ørkenvandring – et stridsskrift for nedkjøling og sakliggjøring av et betent debattfelt. I fokus står det praktisk mulige, i bunn ligger verdiene som (fortsatt) gjør Europa til Europa. Les den gjerne som en invitasjon til mer hverdag i asyl- og migrasjonspolitikken.
Den europeiske «flyktningkrisen» har lenge hatt status som en av de mest epokegjørende politiske hendelsene i forrige tiår. Krisens sentrum ble fra første stund knyttet til Tyskland og til forbundskansler Angela Merkels håndtering av den. I ettertid er det spunnet et stort nett av fortellinger om de politiske valgene som ble fattet i de to dramatiske ukene mellom 1. og 15. september 2015. Blant de mest sentrale var beretningene om «åpning av grensene», «rettsbrudd» og «kontrolltap». Men hva skjedde? Hva var Merkelregjeringens handlingsrom, hvilke hensyn sto på spill, hvilke rettslige bindinger forelå?
For den internasjonale høyresiden ble Merkelregjeringens håndtering av krigsflyktningene fra Midtøsten høsten 2015 raskt til Europas store innvandringspolitiske syndefall – et mythos som la grunnlag for store politiske forkastninger både i Tyskland og det øvrige Europa. Etterhvert ble «flyktningkrisen 2015» et vendepunkt for hele den internasjonale debatten om flyktningpolitikk, asylrett og migrasjon. Den tyske erfaringen slo også inn i de norske debattene – til å begynne med som beundring og fascinasjon for Angela Merkels politiske mot, etter noe tid som selve paradeeksempelet på Europas feilslåtte flyktningpolitikk.
Krisetilstanden i den greske Morialeiren viser at mange av problemene som kom til overflaten høsten 2015 fortsatt ikke er løst. Handlingslammelsen er dels en følge av det politiske klimaskiftet som ble skapt i kjølvannet av 2015, og som har fått utvikle seg videre fram til i dag. Det fins i dag gode konsepter for en europeisk flyktning- og migrasjonspolitikk som kombinerer grensesikring, bærekraftig innvandring og ivaretakelse av hovedprinsippene i de internasjonale flyktningtraktatene. Gjennomslaget for slike løsninger blokkeres dels av EUs østeuropeiske medlemsstater, dels av fryktsomme og taktisk agerende politikere i de øvrige medlemslandene. Ansvaret for å komme videre hviler tungt på et EU som må innse at omforente løsninger er i alles interesse.
To nyere tyske bokutgivelser går inn i dette krevende feltet med ny kunnskap og alternative perspektiver: Stephan Detjen og Maximilian Steinbeis: «Die Zauberlehrlinge – Der Streit um die Flüchtningpolitik und der Mythos vom Rechtbruch» (2019) og Gerald Knaus «Welche Grenzen brauchen wir?» (2020). Begge har vakt oppsikt i tyske medier – Detjen/Steinbeis på grunn av sin grundige belysning av de juridiske og folkerettslige sidene ved flyktningkrisen, Knaus for sitt fokus på realiserbare modeller for organisering av Europas fremtidige asyl- og migrasjonspolitikk.
Bøkene formidler kunnskap som er høyaktuell også for et norsk publikum. Ikke minst er bøkene viktige som sakliggjørende grunnlag for en debatt som altfor ofte har blitt ødelagt av polemikk og forenklinger. Mange elementer i den norske bashingen av Merkel har røtter i den tyske debatten, herunder forestillingen om «grenseåpningen». Nytten av å lese Detjen/Steinbeis’ detaljerte beskrivelser av de rettslige realitetene bak disse spørsmålene er åpenbar. Tilsvarende vil de som roper på svekkelse av flyktningkonvensjonenes rettighetsbeskyttelse og på voldelig forsvar av Europas yttergrenser finne et rikt utvalg av alternativer i Knaus utlegning av handlingsrommet.
Flyktningkrisen høsten 2015 hadde mange dramatiske øyeblikk. Et slags «tipping point» kom 4. september, hvor Merkel garanterte innreise og asylbehandling for 4000 flyktninger som var strandet på sensommerhete motorveier i Ungarn. I dagene fremover strømmet nye grupper av flyktninger over den ungarsk-østerrikske grensen i retning grensestasjonene i Bayern og sentralbanestasjonen i München. Ni dager etter Merkels beslutning, søndag 13, september, hadde innenriksminister Thomas de Maiziere hasteinnkalt ministeriets toppledere, herunder sjefen for forbundsrepublikkens ytre grensekontroll, Bundespolizeichef Dieter Romann, til rådslaging. Spørsmålene som sto til avklaring var: kan det foretas full avstengning av Tysklands grenser, hvilke grensebestemmelser følger av Schengenavtalen, hva slags forpliktelser har Tyskland etter Dublinforordningen?
Spørsmålene var i sin kjerne de samme som ble stilt gjennom det videre forløp av «flyktningkrisen», og som fortsatt i dag står helt sentralt i kontroversene om Merkelregjeringens politikk høsten 2015. Tautrekkingen mellom ministeriets folkerettsjurister på den ene side og hardlineren Romann på den andre, de løpende avstemmingene mot Merkel, innenriksministerens frykt for vannkanoner og voldsscener ved de tyske grensestasjonene er detaljert skildret i Detjen/Steinbeis’ bok. Det kan leses som spenningslitteratur. På kvelden meddelte de Maiziere sin beslutning: grensekontroller innføres, men grensene stenges ikke. Folkerettsjuristene hadde nådd fram med sin argumentasjon om Dublinavtalen som forpliktende rettighetsgaranti – en «emosjonell og høylydt» politisjef (Detjen/Steinbeis) måtte innse at hans advarsler om trusler mot «den nasjonale sikkerheten» ikke hadde fått gjennomslag. Han kunne ta sin hatt og gå eller adlyde. Han valgte det siste.
Håndteringen av asylsøkende som ankommer EU/EØS-området er regulert av de såkalte Dublinavtalene. Det juridiske som sto på spill aktuelle septembersøndag var fortolkningen av Dublin-III-forskriftens § 3 og § 17. Disse forplikter medlemsstatene til «å foreta prøving av alle søknader om internasjonal beskyttelse som stilles av tredjestatstilhørende eller statsløse på en medlemsstats territorium, inklusive ved grensen eller i transittsonen» (§ 3). Saboteres denne plikt, har enhver annen medlemsstat anledning til å «tre inn» for den staten asylsøkeren først ankom (§ 17). Det var nettopp et slikt svarteperspill flyktningene langs Balkanruten var kastet ut i høsten 2015. Landene ved EUs yttergrenser – Hellas, Kroatia og Ungarn – var uten fungerende asylsystemer og samarbeidet hverken med hverandre eller med Dublinstatene lenger nord. I all hovedsak var metoden å vinke asylsøkerne gjennom.
Dublinsystemet tilstreber en koordinert håndtering av søknader om politisk asyl på det europeiske samarbeidsområdet. I bunn ligger hver enkelt flyktnings rett til å prøve sin sak i henhold til gjeldende internasjonale traktater. En stat skal ikke uten videre kunne erklære seg ikke-ansvarlig for en asylsøknad. Innledes en slik praksis, bringer det med seg faren for at andre stater vil gjøre det samme – med den følge at asylsøkeren strander i et ingenmannsland mellom statene. Vissheten om at Dublin som overnasjonalt rettsrom sto i fare for å implodere, var hovedgrunnen til at Merkel 4. september 2015 valgte å bruke sin selvinntredelsesrett etter Dublinavtalens § 17 til å hente de 4000 som var strandet som «Refugees in Orbit» langs en motorvei i Ungarn. De samme overveielsene var også utslagsgivende for at møtet i innenriksministeriet 13. september konkluderte som det gjorde.
Prinsippene som ble fastslått 13. september dannet grunnlaget for Tysklands håndtering av de nye flyktningene som ankom utover høsten 2015. Uten hindringer av det slaget som kom på plass med «Tyrkiaavtalen» vinteren 2016 økte antallet raskt, og ved årsskiftet hadde det kommet opp i 900.000. I de første høstmånedene hadde mediene mer fokus på logistisk kaos i kommunene og på innsatsen til lokalsamfunnets idealistiske hjelpere enn på kritikk mot regjeringens politikk. Fram mot årsskiftet økte imidlertid antallet kritikere. Det var fra første stund en kritikk med tyngdepunkt i høyreorienterte og nasjonalkonservative miljøer. Hovedmelodien var at Merkelregjeringens «grenseåpning» hadde etablert et «urettens regime» ved grensestasjonene, og at Tysklands «politiske suverenitet» var satt på spill uten demokratisk forankring. Stikkordet «rettsbrudd» har siden vært bærebjelken i det meste av kritikken fra høyre mot Merkelregjeringens flyktningpolitikk. Juristen Maximilian Steinbeis er redaktør for «Verfassungsblog.de», en internasjonalt anerkjente plattform for debatt om folkerett og statsrett. I boken han har skrevet sammen med historikeren og rettsjournalisten Stephan Detjen dokumenteres det minutiøst at rettsbruddstesen i det store og hele var grunnløs.
Tesen om «rettsbruddet» fikk i følge Detjen/Steinbeis sin begynnelse med en artikkel i magasinet «Cicero» i desember 2015. Artikkelen var forfattet av Ulrich Vosgerau, en privatdosent i juss med bånd til ytre høyre. Tekstens hovedteser var at regjeringen i ledtog med EU hadde gjort politiet til «fullbyrdere av menneskesmugling», og at Merkel sto «i spissen for et maktapparat som daglig bringer tusener av mennesker illegalt til Tyskland». Artikkelen var mer kulturkamp enn juss. Det forhindret ikke en skikkelse som Horst Seehofer, Bayerns ministerpresident og partileder i CSU, fra å plukke opp Vosgeraus teser, og å starte en mer enn to-årig kampanje mot Merkel og hennes støttespillere innad i det største regjeringspartiet (CDU/CSU). På grunnlag av en betenkning fra den mer anerkjente jussprofessoren Udo di Fabio varslet han vinteren 2016 at «Merkels grenseåpning» ville bli fremmet som sak for forfatningsdomstolen i Karlsruhe. Saken kom aldri så langt, og i et senere intervju med Neue Zürcher Zeitung fastslo di Fabio at det rettslige grunnlaget for et slikt søksmål uansett var for svakt.
Ser man på rettsbruddtesens gjennomslag fra 2016 til i dag, er utbyttet magert. Således har flere dommer i EU-domstolen (bl.a. «Khadija/Jafari, 2017) bekreftet at regjeringens tolkning av Dublinavtalen høsten 2015 var riktig. Påstanden om rettsbruddet har også vært forsøkt fremmet for den tyske forfatningsdomstolen. I tillegg til nevnte forsøk fra CSU, som partiet selv ga opp, la høyrepopulistiske AfD i 2017-18 mye arbeid og prestisje i å fremme en egen sak for domstolen. Prosesskriftet, som var forfattet av nevnte Ulrich Vosgerau, er interessant som stridsskrift for en etnisk-nasjonal statsideologi, om enn ikke som juss. Forfatningsdomstolen avviste våren 2018 at det forelå rettslig grunnlag for å behandle saken.
Den største misforståelsen i retorikken rundt rettsbruddene ligger i påstanden om «grenseåpningen» høsten 2015. Påstanden er feil alene av den grunn at en grense som hadde vært «åpen» siden Schengenavtalens ikrafttredelse ikke godt kunne «åpnes» på nytt. Spørsmålet som sto på spill i innenriksministeriet 13. september 2015 var snarere om den tysk-østerrikske grensen, med hjemmel i en unntaksbestemmelse i Schengenregelverket (§ 24), kunne stenges for en tidsavgrenset periode. Regjeringen falt ned på at Dublinavtalens rettighetsbeskyttelse var viktigere.
Striden om rettsbruddtesen har også vært utkjempet som en kamp mellom ulike generasjoner av statsrettslærde – på den ene side en gruppe eldre og i hovedsak emeritterte professorer og dommere med nasjonalkonservativ profil, på den andre side et miljø av yngre jurister med sterkere internasjonal og folkerettslig innretning. En gjenganger hos de førstnevnte har vært insisteringen på en form for «tysk statlighet» forut for den positivt gitte rett, og på et «Staatsvolk» med etnisk-kulturelt preg og eksklusive rettigheter. Dette settes under press når man «mister kontrollen over grensene», og folket gjennom «masseinnvandring blir stumme vitner til erosjonen av sin kollektive identitet», slik det våren 2016 ble uttrykt av Otto Depenheuer, en av den gamle skolens mest markante talsmenn. Grunnlaget for resonnementer av denne type er i følge Detjen/Seinbeis høytflyvende statsrettslige abstraksjoner med svak eller ingen forbindelse til gjeldende rettsrealitet. Fremfor noe annet overser de rettsreglene som Tyskland gjennom internasjonalt bindende traktater og EU-rett de facto er innvevd i. Hva Tyskland skal være er et resultat av hva forbundsstaten selv bestemmer. Demokratisk selvbestemmelse realiserer seg ikke bare gjennom avgrensningen mot «ikke-tilhørige», men også ved selvpålagte bindinger – forpliktelser i forhold til regler og prosedyrer, til menneskeverdet, til likhets- og frihetsrettigheter og til avtaler med andre stater.
To av de mest eksponerte representantene for den «yngre skole» er folkerettsprofessoren og migrasjonsforskeren Daniel Thym og den tyske forfatningsdomstolens mangeårige president, Andreas Vosskuhle. Thym er særlig kjent for sitt tålmodige arbeid med å utlegge Dublinavtales implikasjoner for et bredere publikum. Vosskuhle har i kraft av sitt embete ikke kunnet kommentere flyktningkrisen i eksplisitt politiske termer. I et intervju med Deutschlandfunk i mars 2016 unnlater han likevel ikke å omtale rettstenkningen til Depenheuer og hans kollegaer som «veldig 19.-hundretall». Sporene peker også mot det 20. århundre og mot tradisjonen etter Carl Schmitt – flyktningkrisen som unntakstilstand og «Ernstfall». Veien er heller ikke lang til dagens radikale høyreside, og til dens teorier om «befolkningsutskiftingen».
Tidsspennet 2016-2018 var perioden hvor det høyrepopulistiske AfD vokste fram, og Dresdens «Pegida»-marsjer ble toppoppslag i mediene. Det var også en tid med oppblomstring av blogger og bokutgivelser rettet mot «Merkels flyktningpolitikk». Etter initiativ fra bl.a. forfatterne Henryk M. Broder og Uwe Tellkamp og den profilerte innvandringskritikeren Thilo Sarrazin, ble det vinteren 2018 lansert en underskriftskampanje under navnet «Die gemeinsame Erklärung». Et av målene var å søke støtte blant andre enn de rene aksjonistene – borgerlige konservative som ikke var beredt til å marsjere med PEGIDA eller ytre seg åpent rasistisk. Erklæringen fikk til slutt 170.000 underskrivere, og man oppnådde etterhvert å få til en «høring» med forbundsdagens petisjonsutvalg. Det kom lite ut av høringen, og mediene var temmelig tause.
Fast bestanddel og bærebjelke i alle disse initiativene var tesen om «rettsbruddet» og «grenseåpningen». Opplysningsarbeidet til skikkelser som Daniel Thym samt dommene i EU-domstolen hjalp lite, ei heller den betydelige reduksjonen av flyktningetallene som følge av «Tyrkiaavtalen» og et integreringsregime som hadde kommet godt i gang i det krevende arbeidet med å sikre jobb og utdanning til de nyankommede. Rettsbruddstesen hadde etablert seg som et topos i den politiske diskursen og forble det upåaktet av hva som var sant eller usant. Symptomatisk er den store bestselgeren blant periodens anti-Merkel-bøker, Robin Alexanders «Die Getriebenen» (2017). Reportasjen til Die Welt-journalisten Alexander fascinerte mange for sin detaljerte og spenningsfylte skildring av Merkelregjeringens indre liv sommeren og høsten 2015; for mange av Merkels fiender falt nok også portrettet av en opportunistisk og trengt bundeskansler i smak. I de rettslige spørsmålene, i skildringen av regjeringens avveininger mellom sikkerhetshensyn og forpliktelsene etter flyktningkonvensjonene og Dublinavtalen, fremstår boken i følge Detjen/Steinbeis som overfladisk og villedende. Debattklimaet under ett i disse to årene beskriver Detjen/Steinbeis som «..et samspill av publisistiske tilspisninger og retoriske eskalasjoner som til slutt endte i en åpen radikalisering av den politiske diskursen».
Polariseringsbølgen 2016-18 kulminerte i en åpen strid innad i den tyske regjeringen, og innad i CDU/CSU, sommeren 2018. Striden gjaldt et krav fra CSU om tilbakevisning av asylsøkere med forutgående registrering i andre EU-land ved den østerriksk-bayerske grensen. Hovedaktører var bundeskansler Merkel og innenriksminister og CSU-leder Horst Seehofer. Merkel og Seehofer kom til et slags kompromiss. Forutsetningen for at dette skulle virke var imidlertid at den østerrikske regjeringen var beredt til ta i mot tilbakeviste asylsøkerne selv om det ikke forelå avtale om retur med aktuelle yttergrensestater. En slik bidrag var Østerrikes konservative regjeringsleder Sebastian Kurz ikke villig til å yte. Konflikten ebbet dermed ut, og fullt regjeringssammenbrudd unngått. Forholdet mellom Seehofer og Merkel ble etter dette noe mer normalisert. Seehofer inntok mer moderate og forsonende posisjoner, og har de siste par årene stått fram som en tydeligere eksponent for felleseuropeiske løsninger i flyktningpolitikken.
Den store utfordringen i den europeiske flyktningpolitikken har helt siden krisehøsten 2015 ligget i mangelen på felleseuropeiske løsninger – et samlet konsept som både ivaretar flyktningkonvensjonenes rettighetsgarantier og som sørger for rettferdige ordninger for byrdefordeling EU-landene i mellom. Både overbelastning av statene ved EUs yttergrenser samt blokkeringene fra de såkalte «Visegrad»-statene har bidratt til den fastlåste situasjonen man nå står i. Det har derfor lenge vært klart at en reform av det europeiske avtaleverket er nødvendig. Viktige deler av en slik reform vil ikke kun være fordelingen av flyktninger mellom de ulike EU-landene og økonomiske utjevningstiltak i tilknytning til dette. Det er også nødvendig med sterkere fokus på det felleseuropeiske ansvaret for sikring av EUs yttergrenser, og på mer effektive systemer for retur av avviste asylsøkere – vel og merke under betingelse av at aktuelle returstater oppfyller anerkjente standarder til «sikre opprinnelsesland».
Et reformert EU-system for flyktninghåndtering og migrasjon bør også inneholde ordninger som åpner for kontrollerte og legale veier til arbeidsinnvandring og utdanning. Slike ordninger vil ha elementer av global utviklingspolitikk i seg, men det vil også være et effektivt tiltak mot misbruk av asylinstituttet. For land med mangel på kvalifisert arbeidskraft, som Tyskland, kan det også ligge økonomisk egeninteresse i slike ordninger. Graden av deltagelse bør derfor kunne besluttes av de ulike statene selv. En juridisk modell for arbeidsinnvandring av denne type kan man finne i Tysklands nylig vedtatte innvandringslov. Mye av ovennevnte står også sentralt i FNs «Migrasjonspakt» (2019) og ikke minst i forslaget til et reformert asylsystem for Europa, som EUs kommisjonspresident, Ursula von der Leyen, fremla tidligere i år. Midt under Moriakrisen tidligere i høst kom så den østerrikske migrasjonsforskeren Gerald Knaus med tidligere nevnte bok, «Welche Grenzen brauchen wir. Zwischen Empathie und Angst – Flucht, Migration und die Zukunft von Asyl“ (2020).
Forskeren, diplomaten og den politiske rådgiveren Gerald Knaus spilte en avgjørende rolle i utformingen av den såkalte „Tyrkiaavtalen“ som EU og Tyrkia inngikk i mars 2016. Avtalen bidro til sterk reduksjon av Tyrkia som fluktvei til Europa for krigsflyktninger fra Syria, Irak, Iran og Afghanistan. I de tyske talkshowstudioenes debatter om migrasjon og flyktningpolitikk har Knaus for lengst etablert seg som en etterspurt og respektert kommentator. Knaus’ bok er en verdiforankret veiviser til praktisk politikk. Den bygger på et bredt erfaringsmateriale, både historisk og geografisk – fra Marokko og Gambia til Canada, Australia og andre verdenskrigs Sveits. På et mer overordnet plan kan oppgaven Knaus stiller seg forstås som et forsøk på å utvikle en europeisk modell for migrasjon som ivaretar Europas legitime behov for sikre yttergrenser, men som samtidig forhindrer at kontinentet forvandles til en festning. Knaus’ tiltakspakke inneholder mange elementer som også finnes i FNs og EUs rammeverk, men utpreger seg særlig med sin vekt på det praktisk gjennomførbare – og det politisk mulige.
Sentralt i boken står modeller for samarbeid mellom flyktningenes opprinnelsesland og de ulike EU-landene – samarbeid om retur av avviste asylsøkere, om forebygging av utsiktsløs flukt og om sosial og økonomisk utvikling. Et kjerneelement i Knaus’ tenkning er etablering av «vinn-vinn-modeller» – løsninger med felles nytte for både avsender- og mottakerlandene. Helt sentralt står ulike typer av stimuli, som studiestipender, kvoter for legal arbeidsinnvandring og direkte økonomisk støtte. Bokens modeller for samarbeid utpreger seg med høy grad av detaljering, og hadde ikke kunne tatt form uten Knaus’ brede erfaring og rike nettverk. Knaus’ bok blottlegger også de mange forenklingene i de radikale innvandringsmotstandernes yndlingshistorier, som at grenser alene kunne ha stoppet flyktningbevegelsene høsten 2015 og at mer grensepoliti automatisk betyr færre asylsøkere.
Noe gjennombrudd for nye felleseuropeiske løsninger i migrasjons- og flyktningpolitikken foreligger ennå ikke. Blokkeringene fra Visegradlandene er fortsatt det største hinderet. Reformpakken EU-kommisjonen presenterte tidligere i år inneholder riktignok elementer som muliggjør andre typer bidrag til en solidarisk ansvarsfordeling enn direkte bosetning av flyktninger, men vi vet ennå ikke om dette er tilstrekkelig til å sikre tilslutning for reformpakken. De mest pessimistiske vil derfor si at man har stått på stedet hvil fra 2015 til i dag. Skal man komme videre, må i det minste tre forutsetninger oppfylles: Aller viktigst er det at løsningene har respekten for de internasjonale flyktningtraktatenes hovedprinsipper som bunnplanke; dernest må faktagrunnlaget om gjeldende internasjonal rett være korrekt og omforent. Sist, men ikke minst må de ulike løsningsmodellene være fleksible og ha nok mekanismer for lokal tilpasning til å sikre at de også er praktisk gjennomførbare.
Detjen/Steinbeis’ og Knaus’ bøker gjør det lettere å se konturene av et reformert migrasjons- og asylsystem for Europa. Bøkene bidrar hver på sin måte til etablering av et riktigere og mer solid kunnskapsgrunnlag for oppgaven. Mye av bøkenes setting er hentet fra Tyskland og Sentral-Europa, men det vi kan lære av dem har gyldighet både for Europa under ett og for hver enkel europeisk stat. Norge ikke unntatt.
Tysktime 