Thomas de Maiziere

Hadde Merkel rett?

Publisert i Klassekampen 20. november 2021

Wir schaffen das, sa Angela Merkel i møte med flyktningstrømmene til Europa 2015. Det er på tide å gjøre opp status.

En æra går mot slutten. Etter 16 år ved makten vil Tysklands forbundskansler Angela Merkel i desember overlevere kanslerkontorets nøkler til sin etterfølger, sosialdemokraten Olaf Scholz. Merkel vil da ha vært regjeringsleder lenger enn forbundsrepublikkens første kansler, Konrad Adenauer, og omtrent like lenge som samlingskansleren Helmut Kohl. Finanskrisen, Hellaskrisen, flyktningkrisen og krigstilstanden på Krimhalvøya og i Øst-Ukraina er noen av de mange krevende hendelsene hun har måttet håndtere i løpet av sin regjeringstid. Hvordan blir hennes ettermæle, hva vil hun bli husket for?

I Norge forbinder mange Angela Merkel med politisk svikt i håndteringen av flyktningkrisen høsten 2015. Nettopp fordi mange av forestillingene som ble skapt om Merkels politiske valg den gang har bitt seg fast som sannheter i betydelige deler av opinionen, kan det nå, ved Merkels avgang, gi mening å underlegge kritikken nærmere etterprøving.

Den europeiske «flyktningkrisen» har lenge hatt status som en av de mest epokegjørende politiske hendelsene i forrige tiår. I ettertid er det spunnet et stort nett av fortellinger om de politiske valgene Merkelregjeringen fattet i de to dramatiske ukene mellom 1. og 15. september 2015.  Blant de mest sentrale er beretningene om «åpning av grensene», «rettsbrudd» og «kontrolltap». For den internasjonale høyresiden, men også for krefter langt inn i det politiske sentrum, ble Merkels håndtering av krigsflyktningene fra Midtøsten høsten 2015 raskt til Europas store innvandringspolitiske syndefall. Etterhvert ble «flyktningkrisen 2015» et vendepunkt for hele den internasjonale debatten om flyktningpolitikk, asylrett og migrasjon. Men hva skjedde? Hva var Merkelregjeringens handlingsrom, hvilke hensyn sto på spill, hvilke rettslige bindinger forelå?

Flyktningkatastrofen kom ikke over natten. Grunnlaget hadde bygget seg opp gjennom Assad-regjeringens terrorisering av eget folk i den pågående syriske borgerkrigen, og ble ytterligere forsterket av IS’ fremrykking. Stadige forverringer av leveforholdene i flyktningeleirene i nabostatene Libya, Jordan og Tyrkia bidro også til at flere brøt opp. Om Merkel og Europas ledere skal lastes for noe, må det være at de fremsto unødig uforberedt da flyktningestrømmene langs Balkanruten begynte å øke på utover sommeren og sensommeren 2015.

Et slags «tipping point» kom 4. september, hvor Merkel i samforstand med Østerrikes statsminister Werner Faymann garanterte innreise og asylbehandling for 4000 flyktninger som var strandet langs sensommerhete motorveier i Ungarn. I dagene fremover strømmet nye grupper av flyktninger over den ungarsk-østerrikske grensen i retning grensestasjonene i Bayern og sentralbanestasjonen i München. Ni dager senere, søndag 13, september, hadde innenriksminister Thomas de Maiziere hasteinnkalt ministeriets toppledere, herunder sjefen for forbundsrepublikkens ytre grensekontroll, Bundespolizeichef Dieter Romann, til rådslaging. Spørsmålene som sto til avklaring var: kan det foretas full avstengning av Tysklands grenser, hvilke grensebestemmelser følger av Schengenavtalen, hva slags forpliktelser har Tyskland etter Dublinforordningen?

Tautrekkingen mellom ministeriets folkerettsjurister på den ene side og hardlineren Romann på den andre, de Maizieres løpende kontakt mot Merkel, innenriksministerens frykt for vannkanoner og voldsscener ved de tyske grensestasjonene er detaljert skildret i boken «Die Zauberlehrlinge – Der Streit um die Flüchtningpolitik  und der Mythos vom Rechtbruch» (2019) av juristene Stephan Detjen og Maximilian Steinbeis. På kvelden 13. september meddelte de Maiziere sin beslutning: grensekontroller innføres, men grensene stenges ikke.

Håndteringen av asylsøkende som ankommer EU/EØS-området er regulert av de såkalte Dublinavtalene. Det juridiske som sto på spill aktuelle septembersøndag var fortolkningen av Dublin-III-forskriftens § 3 og § 17. Disse forplikter medlemsstatene til «å foreta prøving av alle søknader om internasjonal beskyttelse som stilles av tredjestatstilhørende eller statsløse på en medlemsstats territorium, inklusive ved grensen eller i transittsonen» (§ 3). Saboteres denne plikt, har enhver annen medlemsstat anledning til å «tre inn» for den staten asylsøkeren først ankom (§ 17). Det var nettopp et slikt svarteperspill flyktningene langs Balkanruten var kastet ut i høsten 2015. Landene ved EUs yttergrenser – Hellas, Kroatia og Ungarn – var uten fungerende asylsystemer og samarbeidet hverken med hverandre eller med Dublinstatene lenger nord. I all hovedsak var metoden å vinke asylsøkerne gjennom.

Dublinsystemet tilstreber en koordinert håndtering av søknader om politisk asyl i det europeiske samarbeidsområdet. I bunn ligger hver enkelt flyktnings rett til å prøve sin sak i henhold til gjeldende internasjonale traktater. En stat skal ikke uten videre kunne erklære seg ikke-ansvarlig for en asylsøknad. Innledes en slik praksis, bringer det med seg faren for at andre stater vil gjøre det samme – med den følge at asylsøkeren strander i et ingenmannsland mellom statene. Vissheten om at Dublin som overnasjonalt rettsrom sto i fare for å implodere, var hovedgrunnen til at Merkel 4. september 2015 valgte å bruke sin selvinntredelsesrett etter Dublinavtalens § 17. De samme overveielsene var også utslagsgivende for at møtet i innenriksministeriet 13. september konkluderte som det gjorde.

En av de mange misforståelsene rundt Merkelregjeringens handlemåte høsten 2015 var at «grensene ble åpnet». Påstanden er feil alene av den grunn at en grense som hadde vært «åpen» siden Schengenavtalens ikrafttredelse ikke godt kunne «åpnes» på nytt. Spørsmålet som sto på spill i innenriksministeriet 13. september 2015 var snarere om den tysk-østerrikske grensen, med hjemmel i en unntaksbestemmelse i Schengenregelverket (§ 24), kunne stenges for en tidsavgrenset periode. Regjeringen falt ned på at Dublinavtalens rettighetsbeskyttelse var viktigere.

Prinsippene som ble fastslått 13. september dannet grunnlaget for Tysklands håndtering av de nye flyktningene som ankom utover høsten 2015. Ved årsskiftet 2015/16 hadde antallet kommet opp i 890.000. I de første høstmånedene hadde mediene mye fokus på logistisk kaos i kommunene og på innsatsen til lokalsamfunnets idealistiske hjelpere. Situasjonen ble en prøvelse både for sivilsamfunnet og en stresstest for forvaltningen og de politiske institusjonene. Testen ble i all hovedsak bestått. I mars 2016 ble det inngått en omfattende avtale mellom Tyrkia og EU som bl.a. innebar tilbakeholdelse av flyktninger på vei mot Europa og retur av flyktninger til Tyrkia ankommet Hellas på irregulært vis. Tyrkiaavtalen ble innledningen til en fase med betydelig lavere tall for asylankomster både i Tyskland og det øvrige Europa.

I etterkant av begivenhetene høsten 2015 ble det fra flere hold gjort forsøk på rettslig overprøving av Merkelregjeringens beslutninger. Det begynte med Horst Seehofer, Bayerns ministerpresident og partileder i CSU, som vinteren 2016 varslet at «Merkels grenseåpning» ville bli fremmet som sak for forfatningsdomstolen i Karlsruhe. Svakt rettslig grunnlag og hensynet til det politiske samholdet innad i CDU/CSU hensyn gjorde at fremstøtet ble skrinlagt. Også høyrepopulistiske AfD la i 2017-18 mye arbeid og prestisje i å fremme en klagesak for domstolen. Prosesskriftet er interessant som stridsskrift for en etnisk-nasjonal statsideologi, om enn ikke som juss. Forfatningsdomstolen avviste våren 2018 at det forelå grunnlag for å behandle AfDs klage. Flere dommer i EU-domstolen (bl.a. «Khadija/Jafari, 2017) har senere bekreftet at Merkelregjeringens tolkning av Dublinavtalen høsten 2015 var riktig. Utbyttet av forsøkene på delegitimering av Merkelregjeringens beslutningsgrunnlag høsten 2015 via domstolene har altså vært magert.

Da Merkel 31. august 2015 uttalte sitt «Wir schaffen das» («Dette klarer vi»), var det tre ord for historiebøkene. I et spesialnummer av Der Spiegel tidligere i år (Biografie 1/2021) konstaterte magasinets utenriksredaktør Maximillian Popp at Merkel etterhvert fikk god kontroll på de logistiske problemene knyttet til flyktningmottaket. Regjeringen fikk også iverksatt gode programmer for språkopplæring, yrkesutdanning og bosetting. Ved femårsmarkeringen for flyktninghøsten i 2020 var det betydelig enighet blant forskere, utdanningsmyndigheter og arbeidsgivere om at integreringsarbeidet for flertallet av de ankomne har hatt god fremdrift og viser gode resultater. Det skyldes både den tyske integreringsmodellens velfungerende kombinasjon av yrkesopplæring og arbeid og et tysk arbeidsliv som grunnet aldersmessig ubalanse i befolkningen skriker etter arbeidskraft. Slik sett er det grunnlag for å si at Merkel «klarte det».

På det mest krevende punktet, etableringen av et humant og bærekraftig felleseuropeisk system for migrasjon og asyl, har Merkel iflg. Popp derimot ikke lykkes. Alene et blikk på den fastlåste situasjonen for flyktningene i den greske Morialeiren og på de fortsatte drukningsdødene for flyktende i Middelhavet forteller med all mulig tydelighet at mange av problemene som kom til overflaten høsten 2015 fortsatt ikke er løst. Den pågående krisen i grenseområdene mellom Hviterussland og Polen har sin hovedforklaring i det kyniske maktspillet til diktatorene Lukashenko og Putin, men det er også en krise skapt av den felleseuropeiske fortellingen om flyktende mennesker som «fare» og som «trussel», og av et EU etter 6 år som ikke har evnet å etablere rettssikre prosesser for mottak og viderefordeling av asylsøkere som ankommer unionens yttergrenser.

Det fins i dag gode konsepter for en europeisk flyktning- og migrasjonspolitikk som kombinerer grensesikring, bærekraftig innvandring og ivaretakelse av hovedprinsippene i de internasjonale flyktningtraktatene. Et av dem er presentert i Gerald Knaus’ bok «Welche Grenzen brauchen wir?» (2020). Sosiologen og tenketanklederen Knaus, i sin tid hovedarkitekten bak Tyrkiaavtalen, fokuserer bl.a. på utvikling av vinn-vinn-modeller i samarbeidet med opprinnelsesland og tredjeland om retur av personer som ikke oppfyller grunnlaget for politisk asyl. For opprinnelseslandene kan potten bl.a. innbefatte lettelser i visabestemmelser, utdanningsplasser og kvoter for legal arbeidsinnvandring.

Gjennomslaget for slike løsninger blokkeres dels av EUs østeuropeiske medlemsstater, dels av fryktsomme og taktisk agerende politikere i de øvrige medlemslandene. Europas stater bekjenner seg i festtaler til prinsippene i de internasjonale flyktningkonvensjonene, men blokkerer i sin politiske praksis at de settes ut i livet. EU-kommisjonen la høsten 2020 fram et nytt forslag til fordelings- og finansieringsmodell for asylsøkere i EU-området. Også dette synes å strande på motstand fra flere av de øst-europeiske statene.  En vei ut av uføret kan ligge i en «koalisjon av villige», en modell med 6-8 EU-stater som på egen hånd etablerer et samarbeid om mottak, asylbehandling og integrering av flyktninger i EU-området.

Tyskland er i disse dager inne i sluttfasen av forhandlingene om grunnlaget for en ny regjering. Regjeringspartnere er De Grønne, liberale FDP og Arbeiderpartiets søsterparti SPD. Sonderingsdokumentet mellom de tre partiene går rett inn i de uløste problemene rundt drukningsulykkene i Middelhavet og nøden ved Europas yttergrenser. Den nye norske regjeringserklæringen er taus om det samme. Den har derimot mye fokus på kvoteflyktninger, hjelp i nærområdene og retur til tredjeland. Det forteller mye om politisk berøringsangst.

Signalene fra Tysklands kommende regjering gir likevel grunnlag for forsiktig optimisme – et håp om at man kan komme seg ut av fem år med politisk ørkenvandring og en situasjon med et Europa viklet inn i politisk-moralske selvmotsigelser rundt et problem som er løsbart.