Tyrkiavatalen

«Flyktningkrisen» som fortelling – perspektiver for en ny europeisk flyktning- og migrasjonspolitikk

Publisert i Transitmag 27. november 2020

https://www.transitmag.no/2020/11/27/flyktningkrisen-som-fortelling-perspektiver-for-en-ny-europeisk-flyktning-og-migrasjonspolitikk/

Den europeiske «flyktningkrisen» har lenge hatt status som en av de mest epokegjørende politiske hendelsene i forrige tiår. Krisens sentrum ble fra første stund knyttet til Tyskland og til forbundskansler Angela Merkels håndtering av den. I ettertid er det spunnet et stort nett av fortellinger om de politiske valgene som ble fattet i de to dramatiske ukene mellom 1. og 15. september 2015.  Blant de mest sentrale var beretningene om «åpning av grensene», «rettsbrudd» og «kontrolltap». Men hva skjedde? Hva var Merkelregjeringens handlingsrom, hvilke hensyn sto på spill, hvilke rettslige bindinger forelå?

For den internasjonale høyresiden ble Merkelregjeringens håndtering av krigsflyktningene fra Midtøsten høsten 2015 raskt til Europas store innvandringspolitiske syndefall – et mythos som la grunnlag for store politiske forkastninger både i Tyskland og det øvrige Europa. Etterhvert ble «flyktningkrisen 2015» et vendepunkt for hele den internasjonale debatten om flyktningpolitikk, asylrett og migrasjon. Den tyske erfaringen slo også inn i de norske debattene – til å begynne med som beundring og fascinasjon for Angela Merkels politiske mot, etter noe tid som selve paradeeksempelet på Europas feilslåtte flyktningpolitikk.

Krisetilstanden i den greske Morialeiren viser at mange av problemene som kom til overflaten høsten 2015 fortsatt ikke er løst. Handlingslammelsen er dels en følge av det politiske klimaskiftet som ble skapt i kjølvannet av 2015, og som har fått utvikle seg videre fram til i dag. Det fins i dag gode konsepter for en europeisk flyktning- og migrasjonspolitikk som kombinerer grensesikring, bærekraftig innvandring og ivaretakelse av hovedprinsippene i de internasjonale flyktningtraktatene. Gjennomslaget for slike løsninger blokkeres dels av EUs østeuropeiske medlemsstater, dels av fryktsomme og taktisk agerende politikere i de øvrige medlemslandene. Ansvaret for å komme videre hviler tungt på et EU som må innse at omforente løsninger er i alles interesse.

To nyere tyske bokutgivelser går inn i dette krevende feltet med ny kunnskap og alternative perspektiver: Stephan Detjen og Maximilian Steinbeis: «Die Zauberlehrlinge – Der Streit um die Flüchtningpolitik  und der Mythos vom Rechtbruch» (2019) og  Gerald Knaus «Welche Grenzen brauchen wir?» (2020). Begge har vakt oppsikt i tyske medier – Detjen/Steinbeis på grunn av sin grundige belysning av de juridiske og folkerettslige sidene ved flyktningkrisen, Knaus for sitt fokus på realiserbare modeller for organisering av Europas fremtidige asyl- og migrasjonspolitikk.

Bøkene formidler kunnskap som er høyaktuell også for et norsk publikum.  Ikke minst er bøkene viktige som sakliggjørende grunnlag for en debatt som altfor ofte har blitt ødelagt av polemikk og forenklinger. Mange elementer i den norske bashingen av Merkel har røtter i den tyske debatten, herunder forestillingen om «grenseåpningen».  Nytten av å lese Detjen/Steinbeis’ detaljerte beskrivelser av de rettslige realitetene bak disse spørsmålene er åpenbar. Tilsvarende vil de som roper på svekkelse av flyktningkonvensjonenes rettighetsbeskyttelse og på voldelig forsvar av Europas yttergrenser finne et rikt utvalg av alternativer i Knaus utlegning av handlingsrommet.  

Flyktningkrisen høsten 2015 hadde mange dramatiske øyeblikk. Et slags «tipping point» kom 4. september, hvor Merkel garanterte innreise og asylbehandling for 4000 flyktninger som var strandet på sensommerhete motorveier i Ungarn. I dagene fremover strømmet nye grupper av flyktninger over den ungarsk-østerrikske grensen i retning grensestasjonene i Bayern og sentralbanestasjonen i München. Ni dager etter Merkels beslutning, søndag 13, september, hadde innenriksminister Thomas de Maiziere hasteinnkalt ministeriets toppledere, herunder sjefen for forbundsrepublikkens ytre grensekontroll, Bundespolizeichef Dieter Romann, til rådslaging. Spørsmålene som sto til avklaring var: kan det foretas full avstengning av Tysklands grenser, hvilke grensebestemmelser følger av Schengenavtalen, hva slags forpliktelser har Tyskland etter Dublinforordningen?

Spørsmålene var i sin kjerne de samme som ble stilt gjennom det videre forløp av «flyktningkrisen», og som fortsatt i dag står helt sentralt i kontroversene om Merkelregjeringens politikk høsten 2015. Tautrekkingen mellom ministeriets folkerettsjurister på den ene side og hardlineren Romann på den andre, de løpende avstemmingene mot Merkel, innenriksministerens frykt for vannkanoner og voldsscener ved de tyske grensestasjonene er detaljert skildret i Detjen/Steinbeis’ bok. Det kan leses som spenningslitteratur. På kvelden meddelte de Maiziere sin beslutning: grensekontroller innføres, men grensene stenges ikke. Folkerettsjuristene hadde nådd fram med sin argumentasjon om Dublinavtalen som forpliktende rettighetsgaranti – en «emosjonell og høylydt» politisjef (Detjen/Steinbeis) måtte innse at hans advarsler om trusler mot «den nasjonale sikkerheten» ikke hadde fått gjennomslag. Han kunne ta sin hatt og gå eller adlyde. Han valgte det siste.

Håndteringen av asylsøkende som ankommer EU/EØS-området er regulert av de såkalte Dublinavtalene. Det juridiske som sto på spill aktuelle septembersøndag var fortolkningen av Dublin-III-forskriftens § 3 og § 17. Disse forplikter medlemsstatene til «å foreta prøving av alle søknader om internasjonal beskyttelse som stilles av tredjestatstilhørende eller statsløse på en medlemsstats territorium, inklusive ved grensen eller i transittsonen» (§ 3). Saboteres denne plikt, har enhver annen medlemsstat anledning til å «tre inn» for den staten asylsøkeren først ankom (§ 17). Det var nettopp et slikt svarteperspill flyktningene langs Balkanruten var kastet ut i høsten 2015. Landene ved EUs yttergrenser – Hellas, Kroatia og Ungarn – var uten fungerende asylsystemer og samarbeidet hverken med hverandre eller med Dublinstatene lenger nord. I all hovedsak var metoden å vinke asylsøkerne gjennom.

Dublinsystemet tilstreber en koordinert håndtering av søknader om politisk asyl på det europeiske samarbeidsområdet. I bunn ligger hver enkelt flyktnings rett til å prøve sin sak i henhold til gjeldende internasjonale traktater. En stat skal ikke uten videre kunne erklære seg ikke-ansvarlig for en asylsøknad. Innledes en slik praksis, bringer det med seg faren for at andre stater vil gjøre det samme – med den følge at asylsøkeren strander i et ingenmannsland mellom statene. Vissheten om at Dublin som overnasjonalt rettsrom sto i fare for å implodere, var hovedgrunnen til at Merkel 4. september 2015 valgte å bruke sin selvinntredelsesrett etter Dublinavtalens § 17 til å hente de 4000 som var strandet som «Refugees in Orbit» langs en motorvei i Ungarn.  De samme overveielsene var også utslagsgivende for at møtet i innenriksministeriet 13. september konkluderte som det gjorde.

Prinsippene som ble fastslått 13. september dannet grunnlaget for Tysklands håndtering av de nye flyktningene som ankom utover høsten 2015. Uten hindringer av det slaget som kom på plass med «Tyrkiaavtalen» vinteren 2016 økte antallet raskt, og ved årsskiftet hadde det kommet opp i 900.000. I de første høstmånedene hadde mediene mer fokus på logistisk kaos i kommunene og på innsatsen til lokalsamfunnets idealistiske hjelpere enn på kritikk mot regjeringens politikk. Fram mot årsskiftet økte imidlertid antallet kritikere. Det var fra første stund en kritikk med tyngdepunkt i høyreorienterte og nasjonalkonservative miljøer. Hovedmelodien var at Merkelregjeringens «grenseåpning» hadde etablert et «urettens regime» ved grensestasjonene, og at Tysklands «politiske suverenitet» var satt på spill uten demokratisk forankring. Stikkordet «rettsbrudd» har siden vært bærebjelken i det meste av kritikken fra høyre mot Merkelregjeringens flyktningpolitikk. Juristen Maximilian Steinbeis er redaktør for «Verfassungsblog.de», en internasjonalt anerkjente plattform for debatt om folkerett og statsrett. I boken han har skrevet sammen med historikeren og rettsjournalisten Stephan Detjen dokumenteres det minutiøst at rettsbruddstesen i det store og hele var grunnløs.

Tesen om «rettsbruddet» fikk i følge Detjen/Steinbeis sin begynnelse med en artikkel i magasinet «Cicero» i desember 2015. Artikkelen var forfattet av Ulrich Vosgerau, en privatdosent i juss med bånd til ytre høyre. Tekstens hovedteser var at regjeringen i ledtog med EU hadde gjort politiet til «fullbyrdere av menneskesmugling», og at Merkel sto «i spissen for et maktapparat som daglig bringer tusener av mennesker illegalt til Tyskland». Artikkelen var mer kulturkamp enn juss. Det forhindret ikke en skikkelse som Horst Seehofer, Bayerns ministerpresident og partileder i CSU, fra å plukke opp Vosgeraus teser, og å starte en mer enn to-årig kampanje mot Merkel og hennes støttespillere innad i det største regjeringspartiet (CDU/CSU). På grunnlag av en betenkning fra den mer anerkjente jussprofessoren Udo di Fabio varslet han vinteren 2016 at «Merkels grenseåpning» ville bli fremmet som sak for forfatningsdomstolen i Karlsruhe. Saken kom aldri så langt, og i et senere intervju med Neue Zürcher Zeitung fastslo di Fabio at det rettslige grunnlaget for et slikt søksmål uansett var for svakt.

Ser man på rettsbruddtesens gjennomslag fra 2016 til i dag, er utbyttet magert. Således har flere dommer i EU-domstolen (bl.a. «Khadija/Jafari, 2017) bekreftet at regjeringens tolkning av Dublinavtalen høsten 2015 var riktig. Påstanden om rettsbruddet har også vært forsøkt fremmet for den tyske forfatningsdomstolen. I tillegg til nevnte forsøk fra CSU, som partiet selv ga opp, la høyrepopulistiske AfD i 2017-18 mye arbeid og prestisje i å fremme en egen sak for domstolen. Prosesskriftet, som var forfattet av nevnte Ulrich Vosgerau, er interessant som stridsskrift for en etnisk-nasjonal statsideologi, om enn ikke som juss. Forfatningsdomstolen avviste våren 2018 at det forelå rettslig grunnlag for å behandle saken.

Den største misforståelsen i retorikken rundt rettsbruddene ligger i påstanden om «grenseåpningen» høsten 2015. Påstanden er feil alene av den grunn at en grense som hadde vært «åpen» siden Schengenavtalens ikrafttredelse ikke godt kunne «åpnes» på nytt. Spørsmålet som sto på spill i innenriksministeriet 13. september 2015 var snarere om den tysk-østerrikske grensen, med hjemmel i en unntaksbestemmelse i Schengenregelverket (§ 24), kunne stenges for en tidsavgrenset periode. Regjeringen falt ned på at Dublinavtalens rettighetsbeskyttelse var viktigere.

Striden om rettsbruddtesen har også vært utkjempet som en kamp mellom ulike generasjoner av statsrettslærde – på den ene side en gruppe eldre og i hovedsak emeritterte professorer og dommere med nasjonalkonservativ profil, på den andre side et miljø av yngre jurister med sterkere internasjonal og folkerettslig innretning.  En gjenganger hos de førstnevnte har vært insisteringen på en form for «tysk statlighet» forut for den positivt gitte rett, og på et «Staatsvolk» med etnisk-kulturelt preg og eksklusive rettigheter.  Dette settes under press når man «mister kontrollen over grensene», og folket gjennom «masseinnvandring blir stumme vitner til erosjonen av sin kollektive identitet», slik det våren 2016 ble uttrykt av Otto Depenheuer, en av den gamle skolens mest markante talsmenn. Grunnlaget for resonnementer av denne type er i følge Detjen/Seinbeis høytflyvende statsrettslige abstraksjoner med svak eller ingen forbindelse til gjeldende rettsrealitet. Fremfor noe annet overser de rettsreglene som Tyskland gjennom internasjonalt bindende traktater og EU-rett de facto er innvevd i. Hva Tyskland skal være er et resultat av hva forbundsstaten selv bestemmer. Demokratisk selvbestemmelse realiserer seg ikke bare gjennom avgrensningen mot «ikke-tilhørige», men også ved selvpålagte bindinger – forpliktelser i forhold til regler og prosedyrer, til menneskeverdet, til likhets- og frihetsrettigheter og til avtaler med andre stater.

To av de mest eksponerte representantene for den «yngre skole» er folkerettsprofessoren og migrasjonsforskeren Daniel Thym og den tyske forfatningsdomstolens mangeårige president, Andreas Vosskuhle. Thym er særlig kjent for sitt tålmodige arbeid med å utlegge Dublinavtales implikasjoner for et bredere publikum. Vosskuhle har i kraft av sitt embete ikke kunnet kommentere flyktningkrisen i eksplisitt politiske termer. I et intervju med Deutschlandfunk i mars 2016 unnlater han likevel ikke å omtale rettstenkningen til Depenheuer og hans kollegaer som «veldig 19.-hundretall». Sporene peker også mot det 20. århundre og mot tradisjonen etter Carl Schmitt – flyktningkrisen som unntakstilstand og «Ernstfall». Veien er heller ikke lang til dagens radikale høyreside, og til dens teorier om «befolkningsutskiftingen».

Tidsspennet 2016-2018 var perioden hvor det høyrepopulistiske AfD vokste fram, og Dresdens «Pegida»-marsjer ble toppoppslag i mediene. Det var også en tid med oppblomstring av blogger og bokutgivelser rettet mot «Merkels flyktningpolitikk». Etter initiativ fra bl.a. forfatterne Henryk M. Broder og Uwe Tellkamp og den profilerte innvandringskritikeren Thilo Sarrazin, ble det vinteren 2018 lansert en underskriftskampanje under navnet «Die gemeinsame Erklärung». Et av målene var å søke støtte blant andre enn de rene aksjonistene – borgerlige konservative som ikke var beredt til å marsjere med PEGIDA eller ytre seg åpent rasistisk. Erklæringen fikk til slutt 170.000 underskrivere, og man oppnådde etterhvert å få til en «høring» med forbundsdagens petisjonsutvalg. Det kom lite ut av høringen, og mediene var temmelig tause.

Fast bestanddel og bærebjelke i alle disse initiativene var tesen om «rettsbruddet» og «grenseåpningen». Opplysningsarbeidet til skikkelser som Daniel Thym samt dommene i EU-domstolen hjalp lite, ei heller den betydelige reduksjonen av flyktningetallene som følge av «Tyrkiaavtalen» og et integreringsregime som hadde kommet godt i gang i det krevende arbeidet med å sikre jobb og utdanning til de nyankommede. Rettsbruddstesen hadde etablert seg som et topos i den politiske diskursen og forble det upåaktet av hva som var sant eller usant. Symptomatisk er den store bestselgeren blant periodens anti-Merkel-bøker, Robin Alexanders «Die Getriebenen» (2017). Reportasjen til Die Welt-journalisten Alexander fascinerte mange for sin detaljerte og spenningsfylte skildring av Merkelregjeringens indre liv sommeren og høsten 2015; for mange av Merkels fiender falt nok også portrettet av en opportunistisk og trengt bundeskansler i smak. I de rettslige spørsmålene, i skildringen av regjeringens avveininger mellom sikkerhetshensyn og forpliktelsene etter flyktningkonvensjonene og Dublinavtalen, fremstår boken i følge Detjen/Steinbeis som overfladisk og villedende. Debattklimaet under ett i disse to årene beskriver Detjen/Steinbeis som «..et samspill av publisistiske tilspisninger og retoriske eskalasjoner som til slutt endte i en åpen radikalisering av den politiske diskursen».

Polariseringsbølgen 2016-18 kulminerte i en åpen strid innad i den tyske regjeringen, og innad i CDU/CSU, sommeren 2018. Striden gjaldt et krav fra CSU om tilbakevisning av asylsøkere med forutgående registrering i andre EU-land ved den østerriksk-bayerske grensen. Hovedaktører var bundeskansler Merkel og innenriksminister og CSU-leder Horst Seehofer. Merkel og Seehofer kom til et slags kompromiss. Forutsetningen for at dette skulle virke var imidlertid at den østerrikske regjeringen var beredt til ta i mot tilbakeviste asylsøkerne selv om det ikke forelå avtale om retur med aktuelle yttergrensestater. En slik bidrag var Østerrikes konservative regjeringsleder Sebastian Kurz ikke villig til å yte. Konflikten ebbet dermed ut, og fullt regjeringssammenbrudd unngått.  Forholdet mellom Seehofer og Merkel ble etter dette noe mer normalisert. Seehofer inntok mer moderate og forsonende posisjoner, og har de siste par årene stått fram som en tydeligere eksponent for felleseuropeiske løsninger i flyktningpolitikken.

Den store utfordringen i den europeiske flyktningpolitikken har helt siden krisehøsten 2015 ligget i mangelen på felleseuropeiske løsninger – et samlet konsept som både ivaretar flyktningkonvensjonenes rettighetsgarantier og som sørger for rettferdige ordninger for byrdefordeling EU-landene i mellom. Både overbelastning av statene ved EUs yttergrenser samt blokkeringene fra de såkalte «Visegrad»-statene har bidratt til den fastlåste situasjonen man nå står i. Det har derfor lenge vært klart at en reform av det europeiske avtaleverket er nødvendig. Viktige deler av en slik reform vil ikke kun være fordelingen av flyktninger mellom de ulike EU-landene og økonomiske utjevningstiltak i tilknytning til dette. Det er også nødvendig med sterkere fokus på det felleseuropeiske ansvaret for sikring av EUs yttergrenser, og på mer effektive systemer for retur av avviste asylsøkere – vel og merke under betingelse av at aktuelle returstater oppfyller anerkjente standarder til «sikre opprinnelsesland».

Et reformert EU-system for flyktninghåndtering og migrasjon bør også inneholde ordninger som åpner for kontrollerte og legale veier til arbeidsinnvandring og utdanning. Slike ordninger vil ha elementer av global utviklingspolitikk i seg, men det vil også være et effektivt tiltak mot misbruk av asylinstituttet. For land med mangel på kvalifisert arbeidskraft, som Tyskland, kan det også ligge økonomisk egeninteresse i slike ordninger. Graden av deltagelse bør derfor kunne besluttes av de ulike statene selv. En juridisk modell for arbeidsinnvandring av denne type kan man finne i Tysklands nylig vedtatte innvandringslov. Mye av ovennevnte står også sentralt i FNs «Migrasjonspakt» (2019) og ikke minst i forslaget til et reformert asylsystem for Europa, som EUs kommisjonspresident, Ursula von der Leyen, fremla tidligere i år. Midt under Moriakrisen tidligere i høst kom så den østerrikske migrasjonsforskeren Gerald Knaus med tidligere nevnte bok, «Welche Grenzen brauchen wir.  Zwischen Empathie und Angst – Flucht, Migration und die Zukunft von Asyl“ (2020). 

Forskeren, diplomaten og den politiske rådgiveren Gerald Knaus spilte en avgjørende rolle i utformingen av den såkalte „Tyrkiaavtalen“ som EU og Tyrkia inngikk i mars 2016. Avtalen bidro til sterk reduksjon av Tyrkia som fluktvei til Europa for krigsflyktninger fra Syria, Irak, Iran og Afghanistan. I de tyske talkshowstudioenes debatter om migrasjon og flyktningpolitikk har Knaus for lengst etablert seg som en etterspurt og respektert kommentator. Knaus’ bok er en verdiforankret veiviser til praktisk politikk. Den bygger på et bredt erfaringsmateriale, både historisk og geografisk – fra Marokko og Gambia til Canada, Australia og andre verdenskrigs Sveits. På et mer overordnet plan kan oppgaven Knaus stiller seg forstås som et forsøk på å utvikle en europeisk modell for migrasjon som ivaretar Europas legitime behov for sikre yttergrenser, men som samtidig forhindrer at kontinentet forvandles til en festning.  Knaus’ tiltakspakke inneholder mange elementer som også finnes i FNs og EUs rammeverk, men utpreger seg særlig med sin vekt på det praktisk gjennomførbare – og det politisk mulige.

Sentralt i boken står modeller for samarbeid mellom flyktningenes opprinnelsesland og de ulike EU-landene – samarbeid om retur av avviste asylsøkere, om forebygging av utsiktsløs flukt og om sosial og økonomisk utvikling. Et kjerneelement i Knaus’ tenkning er etablering av «vinn-vinn-modeller» – løsninger med felles nytte for både avsender- og mottakerlandene. Helt sentralt står ulike typer av stimuli, som studiestipender, kvoter for legal arbeidsinnvandring og direkte økonomisk støtte. Bokens modeller for samarbeid utpreger seg med høy grad av detaljering, og hadde ikke kunne tatt form uten Knaus’ brede erfaring og rike nettverk. Knaus’ bok blottlegger også de mange forenklingene i de radikale innvandringsmotstandernes yndlingshistorier, som at grenser alene kunne ha stoppet flyktningbevegelsene høsten 2015 og at mer grensepoliti automatisk betyr færre asylsøkere.

Noe gjennombrudd for nye felleseuropeiske løsninger i migrasjons- og flyktningpolitikken foreligger ennå ikke. Blokkeringene fra Visegradlandene er fortsatt det største hinderet. Reformpakken EU-kommisjonen presenterte tidligere i år inneholder riktignok elementer som muliggjør andre typer bidrag til en solidarisk ansvarsfordeling enn direkte bosetning av flyktninger, men vi vet ennå ikke om dette er tilstrekkelig til å sikre tilslutning for reformpakken. De mest pessimistiske vil derfor si at man har stått på stedet hvil fra 2015 til i dag. Skal man komme videre, må i det minste tre forutsetninger oppfylles: Aller viktigst er det at løsningene har respekten for de internasjonale flyktningtraktatenes hovedprinsipper som bunnplanke; dernest må faktagrunnlaget om gjeldende internasjonal rett være korrekt og omforent. Sist, men ikke minst må de ulike løsningsmodellene være fleksible og ha nok mekanismer for lokal tilpasning til å sikre at de også er praktisk gjennomførbare.

Detjen/Steinbeis’ og Knaus’ bøker gjør det lettere å se konturene av et reformert migrasjons- og asylsystem for Europa. Bøkene bidrar hver på sin måte til etablering av et riktigere og mer solid kunnskapsgrunnlag for oppgaven.  Mye av bøkenes setting er hentet fra Tyskland og Sentral-Europa, men det vi kan lære av dem har gyldighet både for Europa under ett og for hver enkel europeisk stat. Norge ikke unntatt.