Den tyske grunnloven 75 år – Tyskland 75 år!

I dag, 23. mai, er det 75 år siden den nye tyske grunnloven trådte i kraft. Den 23. mai 1949 regnes også som datoen for Vest-Tysklands, og etter gjenforeningen i 1990, nåværende Tysklands grunnleggelse. Grunnloven og domstolen som er satt til å beskytte den, Forfatningsdomstolen i Karlsruhe, har hatt avgjørende betydning for utviklingen og stabiliseringen av det tyske demokratiet fra 1949 og fram til vår tid. I dag er tiltak for styrket rettslig sikring av både lov og domstol en aktuell utfordring.  

Den tyske grunnloven ble til i 1948–49 under de tre vestlige seiersmaktenes overherredømme. Landet lå i ruiner, befolkningen var politisk og moralsk bankerott og pessimismen dominerte. Loven ble ført i pennen av 65 parlamentarikere – tidligere konsentrasjonsleirfanger, borgere hjemvendt fra ytre eller indre eksil, personer som i de første etterkrigsårene måtte tåle skjellsord som «statsforrædere», «defaister» og «karaktersvin». Grunnloven ble møtt med likegyldighet og fiendtlighet i samtiden, men gradvis – tiår for tiår – vokste den i anseelse. I dag er grunnloven den viktigste byggesteinen i det gjenforente Tysklands demokrati. Ingen andre steder, med mulig unntak for USA, verdsettes et lands forfatning på en tilsvarende måte.

Tre utstoppede glefsende sibirske ulver møtte de 65 parlamentarikerne som ankom åpningsseremonien for grunnlovsarbeidet i «Museum-Koenig» i Bonn 1. september 1948. Opptakten var altså ikke uten symbolsk ladning – bruddet med Sovjetunionen var et faktum, Berlinblokaden pågikk for fullt og delingen i to tyske stater syntes uunngåelig. Oppdraget om å utarbeide et forslag til forfatning for en ny vesttysk stat hadde ministerpresidentene i de 11 vestlige delstatene fått i et møte med den amerikanske, britiske og franske militærguvernøren i Frankfurt 1. juli 1948. Oppgaven skulle utføres av en parlamentarikerforsamling valgt av delstatsparlamentene i de tre vestlige militærsonene. Det parlamentariske rådet, «Parlamentarische Rat», som kom sammen i Bonn hadde 65 medlemmer – 61 menn og 4 kvinner.

Parlamentarikernes arbeid var beregnet å vare frem årsskiftet 1948/49, men det varte altså helt til 23. mai 1949 før representantene kunne sette sin underskrift på det endelige dokumentet. De 146 paragrafene som kom ut av arbeidet var ment å være en byggeplan for et provisorium. Det skulle vise seg å bli så uendelig mye mer.

Flere av grunnlovsmakerne hadde i eksil jobbet med skisser til en ny forfatning for tiden etter naziherredømmets ventede sammenbrudd. Sentral ble også grunnlovsutkastet som en kommisjon av forfatningseksperter, samlet på «Herrenchiemsee» i Bayern, hadde utarbeidet i løpet av to intensive uker i august 1948. Weimarrepublikkens forfatning (1919–1933) og ideene fra den mislykkede borgerlige revolusjonen 1848–49 var også viktige inspirasjonskilder. Arbeidet ble også utført under betydelig påtrykk fra de tre seiersmaktene, ikke minst når det gjaldt prinsippene for den nye statens organisering. Representanter for disse beveget seg rundt i kulissene under hele prosessen, og utøvde det historikeren Norbert Frei beskrevet som en kombinasjon av kontroll, muliggjøring og oppmuntring.   

Utkastet fra Herrenchiemsee bar tydelig preg av å være en reaksjon på negative erfaringer med Weimarforfatningen. En av disse var den enorme makten forfatningen hadde lagt i rikspresidentens hender – øverste militære befalhaver, kontroll over unntakstilstanden, rett til oppløsning av Riksdagen, omfattende fullmakter til styring gjennom dekreter. En annen var de negative erfaringene med hyppige mistillitserklæringer mot sittende regjeringer uten plikt for riksdagen til å peke på en alternativ regjering. I den nye grunnloven ble derfor det meste av presidentens fullmakter overført til forbundskansleren og forbundsdagen, hele kapitlet om unntakstilstanden ble fjernet og prinsippet om såkalt «konstruktivt mistillitsvotum» etablert. Sammen med sperregrense for partiene i valg og sterke begrensninger for bruken av folkeavstemninger på nasjonalt nivå, inngikk dette i en pakke for å motvirke at Weimarrepublikkens kaos og destabilisering skulle gjenta seg.

Mer enn noe annet var den nye grunnloven det rettslige svaret på tilintetgjørelsen og fornedrelsen av menneskene gjennom nazistenes system av planmessig terror og vilkårlighet. Heribert Prantl, tidligere sjefkommentator i Süddeutsche Zeitung og forfatter av boken «Glanz und Elend der Grundrechte» (2014) sier det slik: «Tysklands vei til sin grunnlov går gjennom avgrunner, ved veikanten står Gestapo, folkedomstolene, Bergen-Belsen og Lidice, de myrdede i Auschwitz, ofrene for Hitlers bombekrig, tvangsarbeiderne og herremenneskene.»

Minnet om dette kan leses direkte ut av den nye grunnlovens første setning (§1.1): «Die Würde des Menschen ist unantastbar» – menneskets verdighet er ukrenkelig. Disse seks ordene, og de øvrige 19 paragrafene i kapittelet om borgernes grunnrettigheter, står først i grunnlovsteksten og legger premissene for lovens øvrige deler. Grunnrettighetenes primat representerer en kopernikansk vending i tysk rettshistorie: menneskets og dets verdighet settes foran staten og nasjonen, hierarkiet snus på hodet.

Historien om hvordan «det ukrenkelige menneskeverdet» fikk sin sentrale rolle er i seg selv en studie verdt. Inspirasjonskildene strakte seg fra den katolsk pregede «personalismen» til åndshistoriske skikkelser som Cicero, Thomas von Aquinas, Immanuel Kant og Friedrich Schiller. Hos Kant utledes verdigheten av mennesket som forstandsvesen, i de kristne tradisjonene gjennom bibelens fortelling om menneskene som Guds barn og som skapt i Guds bilde. Felles for begge var verdighetens fundering i menneskene selv – et tydelig brudd med tidligere tiders forståelse av verdigheten som grunnlagt i opprinnelse, posisjon eller habitus.

Grunnlovstekstens hovedforfatter var sosialdemokraten Carlo Schmidt, forvaltningsjurist og skjønnånd med forbindelser til Stefan George-kretsen. Andre sentrale aktører var Theodor Heuss (FDP) og Adolf Süsterhenn (CDU). «Aldri igjen», synes Schmidt og medspillerne i «Der Parlamentarische Rat» å ha hatt som devise. Vissheten om det ukrenkelige ved grunnrettighetene gjorde at parlamentarikerne også valgte å sikre dem i en egen «evighetsklausul» i loven. Et meget sterkt beskyttelsesverk for den nye grunnloven ble også beslutningen om etablering av egen forfatningsdomstol. Den fikk sete i Karlsruhe, og startet sitt arbeid i 1951.

Katalogen av grunnrettigheter gjorde grunnloven til en av sin tids mest moderne og liberale: totalforbud mot dødsstraff og tortur, ytrings- og forsamlingsfrihet, pressefrihet og religionsfrihet, sikring av privatsfæren mot kontroll og overvåkning, kvinnenes fulle likestilling, uinnskrenket rett på politisk asyl. Et stort stridspunkt underveis hadde vært kirkenes kontroll med skolene og religionsundervisningen. Aller mest krevende var imidlertid spørsmålet om myndighetsfordelingen mellom delstatene og det nasjonale styringsnivået. De sydtyske delstatene med Bayern i spissen presset på for en sterkest mulig føderativ struktur, mens de SPD-styrte delstatene ønsket videst mulige rammer for sentral økonomisk styring. De tre vestlige seiersmaktene, og i særlig grad Frankrike, ønsket en modell med svakest mulig sentralmakt.

Striden mellom parlamentarikerne og de tre militærguvenørene våren 1949 holdt på å ende i fullt sammenbrudd, men under presset fra krevende oppgaver på den internasjonale arena (forhandlingene med Sovjet om avslutning av Berlinblokaden) valgte USA, England og Frankrike å gi sin tilslutning til kompromisset som parlamentarikerne etterhvert hadde kommet fram til. Etter behandling i alle de 11 delstatsparlamentene kunne presidenten for «Der parlamentarische Rat», Konrad Adenauer, 23. mai 1949 fremlegge sluttdokumentet for signering. Spørsmålet om forslaget skulle fremlegges for full folkeavstemning hadde vært drøftet både innad i «Parlamentarische Rat» og med militærguvernørene, men konklusjonen ble negativ. Utslagsgivende var kanskje Theodor Heuss, den nye forbundsrepublikkens første president: «I massenes og rotløshetens tidsalder vil folkeavstemninger være en premie for enhver demagog.»

Forbundsrepublikken Tyskland var nå på papiret en demokratisk rettsstat. Men utenfor dørene til festsalen i Bonn rådet bolignød og matmangel. Utgangsposisjonen for den nye forfatningsdomstolen var heller ikke optimal. Så mye som 40 prosent av befolkningen uttrykte våren 1949 likegyldighet til den nye grunnloven. Gjennom en rekke dommer utover 50- og 60-tallet demonstrerte imidlertid forfatningsdommerne i Karlsruhe at de hadde til hensikt å ta sitt oppdrag på alvor.

Den første prøvesteinen kom i 1952, hvor domstolen i saken om tysk deltagelse i det planlagte europeiske forsvarsfellesskapet (EVG) sto imot presset fra Adenauer-regjeringen, og slik fikk gjennomslag for at domstolen var å anse som et forfatningsorgan på lik linje med regjeringen og forbundsdagen. I de svært viktige dommene om organiseringen av statsfjernsynet (1961) og om den såkalte «Spiegelaffæren» (1966) kom pressefriheten styrket ut, og i den såkalte «Lüth-dommen» (1958) – om boikottaksjonene mot den antisemittiske filmmakeren Veit Harlan – ble grunnrettighetens primat over den sivilrettslige lovgivningen tydelig befestet. I de etterfølgende 10-årene fikk bl.a. demonstrasjonsretten (Brokdorf-dommen) og beskyttelsen av privatsfæren (Folketellingsdommen) et styrket vern. I den svært omstridte dommen om de nye unntakslovene («Notstandsgesetze») som regjeringen fikk gjennomslag for i 1968, valgte dommerne i Karlsruhe derimot en tolkning som mange oppfattet som et tilbakeskritt til 50-tallets autoritære tenkemåter.

Ser man på utviklingen av forfatningsdomstolens domspraksis fra det tidlige 50-tall til i dag, vil man kunne observere en bevegelse der ideen om menneskeverdet i de første to tiårene primært ga seg utslag i dommer rundt det historikeren Habbo Knoch beskriver som «borgernes beskyttelse mot egen stat» for så fra 60- og 70-tallet å få et tydeligere preg av en «universell fordring» og dermed også en utvidelse av menneskeverdbegrepets gyldighetsspekter til stridstemaer av mer moralsk og politisk karakter, til spørsmål om menneskerettigheter, likestilling og diskriminering. Således ble en rekke av 80- 90- og 00-årenes verdidebatter – abort, bioetikk, flyktningpolitikk osv – ført med grunnlovens første seks ord som verdigrunnlag, inspirasjonskilde og resonansbunn. Habbo Knoch har i en nylig utgitt bok («Im Namen der Würde – eine deutsche Geschichte“, 2023) levert en omfattende studie av bakgrunnen for og virkningshistorien til grunnlovens første setning.

Mange av forfatningsdomstolens dommer bidro til at politiske stridsspørsmål fikk form av rettslige og konstitusjonelle konflikter. Dette økte også befolkningens interesse for domstolens arbeid. Tyskerne trengte en del år på å lære seg å forstå demokratiet som noe mer enn en statsform. «Demokrati som åpen samtale» ble kommunisert vel så mye av dommerne i forfatningsdomstolen som gjennom parlamentsdebatter og partikrangler, hevder Christian Bommarius i sin bok «Das Grundgesetz – eine Biographie» (2009): «Forfatningsdomstolen ga språk til grunnloven, lærte den å tale». Forfatningsdomstolens samtale med sine borgere la etter hvert grunnlaget for en spesifikk tysk «forfatningspatriotisme» – en teori om legitimitet, identitet og demokratisk kultur fundert i forfatningens verdigrunnlag.

Forfatningspatriotismen fremsto på denne måten som et bud på en alternativ nasjonal identitet for tyskerne, i en stat hvor historien etter 1945 var blitt ubrukelig som grunnlag for etablering av noe som lignet på en stolthetsbærende identitet, og i en nasjon som helt frem til 1990 var delt i to stater. Gjennom tusener av dommer bidro forfatningsdomstolen til overskridelse av stivnede og patriarkalske normer og til generell liberalisering av samfunnet. Grunnloven, slik forfatningsdomstolen fortolket og videreutviklet den, ble på mange måter en slags motor i moderniseringen og liberaliseringen av det tyske samfunnet.

Den tyske forfatningspatriotismen fikk sin første utforming gjennom statsviteren Dolf Sternberger, og ble så senere videreutviklet av filosofen Jürgen Habermas. Begge utledet begrepet fra den spesifikke tyske erfaringen – ødeleggelsen av historien og kulturen som legitimasjonsgrunnlag for den nye tyske veststaten. For Sternberger tok den primært form av en nasjonalstatlig republikanisme, hvor også begrepet om det «wehrhafte Demokratie», det stridsdyktige demokrati, spilte en sentral rolle. Sternberger støttet derfor forbudene mot nazistiske SRP (1953) og kommunistiske KPD (1956), hjemlet i grunnlovens § 18, og han var positiv til mye av spesiallovgivningen rettet mot 70-tallets venstreekstremisme og venstreterrorisme: «Ingen frihet for frihetens fiender!»

For Habermas var forfatningspatriotismen uløselig knyttet til imperativet om bearbeiding av nazifortiden, og til de sterke moralske og politiske forpliktelsene som fulgte i forlengelsen av dette. Ved gjenforeningen mellom de to tyske statene i 1989–90 argumenterte han også for forfatningspatriotismen som grunnlag for en felles grunnlovsprosess for de to tyske statene, en type demokratisk selvkonstituering med etterfølgende folkeavstemning, slik det egentlig var forutsatt i grunnlovens sluttkapittel (§146). I stedet fikk man den enklere og fattigere løsningen med «Anschluss» – tiltredelse til Vest-Tyskland av de fem tyske øststatene etter lovens § 23. Habermas utlegning av forfatningspatriotismen fikk utover 90-tallet også økt relevans som plattform for integrering og sammenhold i et samfunn med økende flerkulturelt preg. I dag er dette begrepet uomgjengelig i enhver diskusjon om politisk og kulturell integrasjon både i og utenfor Tysklands grenser.

Eventyrlig økonomisk vekst og politisk stabilitet knyttet til vestbindingen ble et lykketreff for den nye tyske veststaten i de første etterkrigstiårene. Det la også grunnlaget for at en opprinnelig nazifisert og autoritær befolkning gradvis kunne gjøre demokratiets og republikanismens verdier til sine egne. Nettopp dette var en av de store forskjellene fra Weimarrepublikken, uttalte statsrettsprofessoren Horst Dreier i et intervju med Die Zeit i tilknytning til 70-årsjubileet for grunnloven i 2019: «Det fantes knapt reell understøttelse, ikke i de økonomiske elitene, ikke blant de militære, ikke i kirkene og knapt nok i de intellektuelle miljøene.»

Den massive fortielsen av «den tyske katastrofen» (historikeren Friedrich Meinecke) både blant elitene og de brede befolkningslagene på 40- og 50-tallet har med rette blitt beskrevet som en skamplett på det tyske samfunn i de første etterkrigsårene. Innbakt i selvbedraget og løgnene lå det imidlertid også en type overfladisk avstandstaken til hitlerismen og dens vesen – en holdning som tilsynelatende kunne falle lett, siden jo de fleste etter eget utsagn «..egentlig ikke hadde vært nazister». I et spesialnummer om grunnloven som «Zeit Geschichte» (Nr. 2, 2024) utga tidligere i vår beskriver historikeren Norbert Frei hvordan denne distanseringen også innebar en sjanse – en sjanse i den forstand at arbeidet med å delegitimere naziregimet og dets ideologiske røtter kunne ha blitt langt mer krevende uten tyskernes opportunisme og pragmatisme på 40- og 50-tallet. Dette kan også ha bidratt til å gi grunnloven gunstigere betingelser for å virke enn den ellers ville fått.

Lærdommen fra dette er vel noe sånt som dette: står borgerne stabilt bak sin forfatning, forblir også staten selv stabil. Grunnlovens unike posisjon gjør at den er et av de viktigste tilknytningspunktene for politisk kamp i dagens Tyskland – en plattform for politisk streben fundert i lovnadene som grunnlovens verdigrunnlag gir, men som på langt nær er ennå ikke er innløst, slik politologen Jan-Werner Müller beskriver det i sin bok «Verfassungspatriotismus» (2010). I 1949 så det annerledes ut. Veien Tyskland fikk gå i tiårene som kom, og læringen som fulgte i forlengelsen av den, gjør at landets demokratiske institusjoner i dag er godt rustet mot ytre og indre press.

Men situasjonen er langt fra rosenrød. Mange demokratier er i dag under press fra autoritære krefter. Oppnår disse makt, er det første offeret ofte de uavhengige domstolene – det frie samfunns grunnpilar. Sporene fra Russland skremmer, det samme gjør de autoritære utviklingstrekkene i EU-land som Ungarn og Polen og i ikke-europeiske stater som Argentina og India. Et kommende USA under ledelse av populisten og demagogen Donald Trump gir også grunn til bekymring. Ikke minst: Gjennom framveksten og styrkingen av høyreekstreme og forfatningsfiendtlige «Alternative für Deutschland» (AfD) har Tyskland også fått en gedigen utfordring i sin egen midte.

Det er på bakgrunn av trusselen fra autoritære krefter som AfD at det nå pågår tverrpolitiske sonderinger mellom de tre tyske regjeringspartiene (SPD, FDP og De Grønne) og CDU/CSU, det store opposisjonspartiet på sentrum-høyre side. Formålet med sonderingene er å jobbe fram ordninger som kan gi domstolenes uavhengighet en sterkere rettslig sikring, og i særlig grad beskytte forfatningsdomstolen mot politisk motiverte inngrep. Aktuelle grep er sterkere beskyttelse mot vilkårlig avsetting av dommere, flere krav til ¾-flertall for lovendringer osv.  Endringene vil kunne gjøres både i loven om forfatningsdomstolen og i grunnloven selv. Sistnevnte endringer vil kreve ¾-flertall i Forbundsdagen, noe som gjør bred politisk enighet fra venstre til høyre nødvendig. Det er god grunn til at de demokratiske partiene vil lykkes med dette. Det vil i så fall være en ny mobilisering av demokratiet som «wehrhafte Demokratie».

Politisk aktsomhet og mobilisering for bygging av demokratienes og rettstatenes forsvarsverk er en høyaktuell oppgave, nasjonalt som internasjonalt. Det gir god mening å lese feiringen av den tyske grunnlovens 75-årsjubileum inn i en slik kontekst.

Denne teksten er en aktualisert, omarbeidet og utvidet versjon av et essay som ble publisert i Morgenbladet 23. mai 2019.